V SA/Wa 1653/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Irena Jakubiec- Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję. W. W. w dniu [...] września 2007r., wystąpił z wnioskiem o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wniosek ten uzasadnił złą koniunkturą gospodarczą w P. w okresie prowadzonej działalności oraz trudną sytuacją finansową rodziny, co doprowadziło do zwłoki w opłatach składek. Zmiany prawa w zakresie zatrudnienia specjalistów BHP przyczyniły się do utraty przez wnioskodawcę pracy. Wskazał ponadto na fakt podejmowania pracy w różnych firmach, jednakże osiągane dochody były zbyt niskie, aby zaspokoić potrzeby rodziny. Małżonka płatnika w [...] roku utraciła pracę i przez okres [...] lat była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna z prawem do zasiłku przez okres [...] miesięcy. Niepewna sytuacja finansowa spowodowała zadłużenie wnioskodawcy wśród znajomych i rodziny. W [...] 2003r. małżonka, jak wskazał płatnik podjęła pracę, natomiast on sam stracił pracę w Z. O. L. Od tego czasu wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności (w dniu [...] 2007r. przedsiębiorca zawiadomił Urząd W. dla Dzielnicy W. o zaprzestaniu wykonywania działalności z dniem [...] 2003r.). Ponadto zainteresowany wskazał, iż od [...] 2004r. nie osiąga żadnych dochodów, jest na całkowitym utrzymaniu żony, po bezskutecznych próbach poszukiwania pracy, firmę wykreślono z ewidencji. Po rozpatrzeniu wniosku z [...] września 2007r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. w dniu [...] stycznia 2008r., decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1, ust. 2, ust.3, ust. 3a, ust. 3b i ust.4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., nr 11, poz. 74 z późn. zm. zwana dalej usus) odmówił umorzenia należności z tytułu składek łącznej kwocie [...] zł. Organ wskazał, iż płatnik zgłosił się do ubezpieczenia zdrowotnego od dnia [...] 1999r., ponadto był objęty obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, natomiast od [...] 2002r. został wyłączony z systemu ubezpieczeń społecznych pracowników w związku z ustaniem stosunku pracy. Zgodnie z art. 9 ust. 1a usus, osoby zatrudniane na podstawie umowy o pracę, których podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tytułu stosunku pracy jest niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia, podlegają również obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym z innych tytułów. Wobec powyższego Oddział decyzją z [...] października 2007r. nr [...], stwierdził, iż płatnik podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od [...] 1999r. do [...] 2007r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Ze względu na powyższe ZUS wskazał, iż płatnik zobowiązany był do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zatem w okresie prowadzenia działalności obowiązek opłacania składek w ustawowym terminie i wysokości nie został wypełniony, od nieopłaconych składek organ nalicza zgodnie z ordynacją podatkową (ustawa z 29 sierpnia 1997r. Dz.U. nr 8 z 14 stycznia 2005r. poz. 60) należne odsetki. Ponadto organ stwierdził, iż jednym z podstawowych obowiązków płatnika składek, z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, jest obowiązek terminowego opłacania składek, do poboru których zobowiązany jest Zakład. Zdaniem organu opierając się na treści art. 28 usus oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365 zwane dalej rozporządzenie), brak jest możliwości uznania wniosku strony za zasadny. W dniu [...] lutego 2008r. W. W. złożył wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, we wniosku wskazał, iż działalność gospodarcza, którą obecnie nazywa się samozatrudnieniem została podjęta z przymusu, gdyż zakłady które zatrudniały płatnika postawiły taki warunek, pod rygorem zwolnienia z pracy. Autor odwołania wskazał, iż zadłużenie wobec ZUS wynikało z braku wiedzy, a nie świadomego uchylenia się od obowiązku. Podkreślił także, że sytuacja finansowa rodziny uległa pogorszeniu, na utrzymaniu zobowiązanego pozostaje [...] córka wraz z [...] dzieci. Jedynym majątkiem, co przyznaje wnioskodawca jest dom położony w W.-W. przy ul. [...], w którym został odcięty gaz. Rachunki pochłaniają znaczną część dochodów rodziny, ponadto ze względu na swój wiek i stan zdrowia wnioskodawca ma trudności w znalezieniu zatrudnienia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] kwietnia 2008r. nr [...], uchylił decyzję z [...] stycznia 2008r. w części dotyczącej okresu zadłużenia, wysokości składek i odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku o umorzenie składek i odmówił umorzenia powyższych należności. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż po ponownej analizie dokumentów rozliczeniowych, dokonanych wpłat i korekcie kwota zadłużenia uległa zmianie, stanowiło to podstawę do zmiany decyzji w części dotyczącej kwoty oraz okresów zadłużenia. Prezes ZUS podkreślił, iż przedstawione fakty i okoliczności nie stanowią podstawy do zmiany decyzji w części dotyczącej umorzenia należności. Organ odwoławczy wskazał, iż wziął pod uwagę okres przedawnienia składek, które od 1 stycznia 2003r. zgodnie z art. 24 ust. 4 usus, przedawniają się po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Wskazał ponadto, iż powyższej zasady, nie stosuje się do należności, które wygasły przed 1 stycznia 2003r., tj. przed wejściem w życie ustawy z 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 241, poz. 2074). W stosunku do tych należności zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed tą datą, czyli zgodnie z pierwotnym brzmieniem przepisu art. 24 ust. 4 usus, należności uległy przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia po upływie 10 lat. Prezes ZUS podał, iż należności z tytułu nieopłaconych składek wskazane w sentencji decyzji na dzień [...] grudnia 2002r., nie uległy przedawnieniu, a więc termin przedawnienia tych należności wynosi 10 lat. Odnosząc się w tym miejscu, do przesłanki braku całkowitej nieściągalności z przepisu art. 28 ust. 3 usus, jak również umorzenia w trybie art. 28 ust. 3a usus w oparciu o cytowane wcześniej rozporządzenie, organ II instancji uznał, że płatnik posiada majątek - nieruchomość, która może stanowić zabezpieczenie spłaty zadłużenia, poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej. W opinii organu odwoławczego trudna sytuacja majątkowa wnioskodawcy, niski zdaniem wnioskodawcy poziom dochodów, a także fakt pomocy finansowej [...] dzieciom są niewystarczające do podjęcia pozytywnej decyzji o umorzeniu zobowiązania. Na decyzję Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2008r., wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której W. W. wniósł o uchylenie jej w części nie uwzględniającej wniosku o umorzenie składek oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kierownika II Oddziału ZUS w W. w całości i zwolnienie z kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: a). prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 24 ust. 4 usus, b). prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 13 pkt 4 oraz naruszenie art. 28 ust. 3a usus. Zdaniem składającego skargę, organ nie uwzględnił jego ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej, faktu, iż na utrzymaniu jego i żony pozostaje [...] córka wraz z [...] wnucząt. Podkreśla, iż dochód netto na osobę w jego rodzinie to [...] zł. miesięcznie, wskazuje przy tym na wydatki z tytułu opłat za światło, ogrzewanie, wodę, wywóz nieczystości, telefon, podatki oraz leki, a także wyżywienie, kupno środków czystości, pomocy szkolnych i ubrań. Skarżący zarzucił organom, iż nie odniosły się do okoliczności, którą był brak wiedzy o konieczności opłacania obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne, gdy będąc pracownikiem w [...] r. wnioskodawca zarejestrował jednocześnie działalność gospodarczą i otrzymał decyzję ZUS o nie podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zatrudnienia. Przyznał, iż gdyby posiadał tą wiedzę, wykreśliłby działalność gospodarczą z ewidencji i udał się do opieki społecznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazanych. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 ppsa. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia zaległości składkowych należy do kompetencji Prezesa ZUS. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, to jest dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Na wstępie zasadnym jest stwierdzenie, iż postępowanie odwoławcze wszczęte wnioskiem W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa ZUS w przedmiocie umorzenia należności składkowych - kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm. - zwana dalej kpa). Przepis ten zakłada, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 kpa. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 kpa w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy ( § 1 pkt 2) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ ten w ramach art. 138 § 1 kpa, może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, co Sąd podkreśla ze szczególnym naciskiem zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 kpa, jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 kpa, narusza prawo. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2008r., stanowi wyraźne zaprzeczenie mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 § 1 kpa. Prezes ZUS w sentencji powyższej decyzji stwierdził: " Na podstawie art. 28 ust. 1-4, oraz art. 32, art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., nr 11 poz. 74 z późn.zm.) oraz na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa (...) po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2008r. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek postanawiam (...) uchylić decyzję z [...] stycznia 2008r. znak [...] w części dotyczącej zadłużenia, wysokości składek i odsetek liczonych na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności, tj. na dzień [...] września 2007r., ustalając zaległości z tytułu składek na (...) i odmówić umorzenia powyższych należności (...)". Przytoczona treść sentencji ww. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 kpa. Prezes ZUS wprawdzie powołał w podstawie prawnej decyzji z [...] kwietnia 2008r., treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jednakże rzeczą organu odwoławczego było, po uchyleniu w części decyzji pierwszoinstancyjnej i merytorycznym jej rozstrzygnięciu w kwestii okresu zadłużenia, wysokości składek i odsetek, orzeczenie w pozostałej części tejże decyzji, czego organ odwoławczy nie uczynił. Jeżeli decyzja pierwszoinstancyjna uchylona została jedynie w części, orzekając merytorycznie w tym zakresie organ II instancji winien ponadto odnieść się do rozstrzygnięcia w pozostałej, nie uchylonej części orzeczenia organu I instancji, nie zaś rozstrzygać merytorycznie w tym przedmiocie. Wydaje się, iż zgodnie z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, intencją organu odwoławczego było utrzymanie w mocy pozostałej części decyzji, czego organ nie uczynił. Zatem przytoczone okoliczności wskazują, że w zaskarżonej decyzji Prezes ZUS formułując w wyżej przytoczony sposób sentencję decyzji wykroczył poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji, skutkująca jej uchyleniem sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy, czyli zasadności odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne w świetle sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego. Uchylenie decyzji Prezesa ZUS nie oznacza więc, że wniosek skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny. Kwestia ta, jak już wyżej wyjaśniono, stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa ZUS. Sąd również dostrzega inne uchybienia proceduralne. Podkreślić trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 kpa - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ nie przeprowadził analizy możliwości płatniczych skarżącego i jego rodziny, zabrakło dokładnych i pełnych informacji o stanie majątkowym zainteresowanego. Lakoniczne stwierdzenie w treści decyzji faktu, iż wnioskodawca posiada majątek - nieruchomość oznaczoną księgą wieczystą nr [...], brzmi dość enigmatycznie i budzi wątpliwości Sądu co wnikliwej i kompleksowej oceny stanu posiadania skarżącego. Decyzja ta, ze względu na pobieżne uzasadnienie - w ocenie Sądu - została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, a także z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie. Rozpoznając jeszcze raz wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Zadaniem organu odwoławczego, z uwzględnieniem § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), będzie badanie przesłanek umożliwiających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W rozporządzeniu wskazane zostały okoliczności gdy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną wnioskodawca nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny - te właśnie okoliczności, ze szczególną wnikliwością winien zbadać organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu wniosku W. W. z [...] lipca 2008r., który stanowi odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2008r. Organ administracyjny winien także, w toku postępowania uwzględniać zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). Musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególną rolę, zwłaszcza w kontekście wyrażonej w art. 11 kpa, zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa, orzekł jak w sentencji.