V SA/Wa 1654/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. pismo nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej; 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Z.C. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 8 lipca 2010 r. Z.C. złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wnioskodawca jako planowany cel operacji wskazał we wniosku podwyższenie konkurencyjności przedsiębiorstwa i zwiększenie poziomu zatrudnienia poprzez uruchomienie działalności karczmy regionalnej. Po dokonaniu weryfikacji wniosku – pismem z dnia [...] marca 2011 r. – [...] OR ARiMR wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości we wniosku o przyznanie pomocy. W piśmie wzywającym do poprawienia wniosku zawarto pouczenie, iż w przypadku wysyłania dokumentów pocztą o terminowości decyduje data stempla pocztowego. Wezwanie doręczono w dniu 15 marca 2011 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, wnioskodawca pismami z dnia 12 kwietnia 2011 r. (data wpływu pism do organu) zwrócił się o przedłużenie terminu składania wszelkich uzupełnień oraz wyjaśnień do wniosku, który został złożony 8 lipca 2010 r. Do pism dołączono część dokumentów o których uzupełnienie zwracano się wezwaniem z dnia 8 marca 2011 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR odmówił przyznania Z.C. pomocy finansowej ze środków unijnych. W uzasadnieniu powołano się na zaistnienie okoliczności określonych w paragrafie 18 ust. 4 pkt 1 oraz paragrafie 37 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm.). W uzasadnieniu pisma wskazano, iż Wnioskodawca pomimo wezwania do złożenia uzupełnień, nie usunął w terminie żadnego z braków wymienionych w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Wyjaśniono, iż wezwanie do usunięcia braków doręczone zostało Wnioskodawcy w dniu 15 marca 2011 r. a termin do uzupełnienia upłynął bezskutecznie w dniu 5 kwietnia 2011 r. Organ powołując się na paragraf 37 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazał przy tym, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Pismem z dnia 2 maja 2011 roku Z.C. wezwał ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż wezwanie do uzupełnienia wniosku zawierało nieprawidłowe pouczenie o możliwych sposobach i skutkach dostarczenia wskazanych w wezwaniu dokumentów. Pouczenie zawierało bowiem informacje m.in.: o terminie 21 dni na usunięcie braków, możliwości dostarczenia brakujących pism osobiście, przez osobę upoważnioną a także za pomocą poczty kurierskiej, organ wskazał przy tym, iż w przypadku przesyłki o terminowości decyduje data stempla pocztowego. Do pisma dołączono dowód nadania odpowiedzi Wnioskodawcy na wezwanie do usunięcia braków wniosku w dniu 5 kwietnia 2011 r. za pomocą prywatnego doręczyciela "[...]" Sp. z o.o. W ocenie osoby wzywającej do usunięcia naruszenia prawa zważywszy na brak prawidłowego pouczenia w sprawie doszło do naruszenia arat. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 in fine ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. N 64 poz. 427 ze zm.). W wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ administracyjny pismem z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził, iż nie doszło w sprawie do naruszenia prawa. W skardze z dnia 2 lipca 2011 r. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...]kwietnia 2011 r. Skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - § 37 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego błędną wykładnię, - art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 2 in fine ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64 poz. 427 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi Skarżący powołał się na nieprawidłowe (wprowadzające w błąd) pouczenie zawarte w piśmie organu z dnia [...] marca 2011 r. Wyjaśniono, iż w piśmie tym Agencja pouczyła Skarżącego, iż w przypadku wysyłania dokumentów "pocztą" (bez rozróżnienia ze względu na rodzaj operatora pocztowego) o zachowaniu terminu 21 dni decydować będzie data stempla pocztowego. Wskazano, iż w dniu 5 kwietnia 2011 r. – a zatem przed upływem wyznaczonego terminu – skarżący przesłał dokumenty przez pocztę "[...]". W odpowiedzi na skargę oraz piśmie uzupełniającym z dnia 5 listopada 2011 r., organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska organu przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniesiono się do zasadniczych motywów skargi. W ocenie organu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie bowiem organ administracyjny w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. wzywającym do uzupełnienia wniosku użył określenia "poczta" jako słowo zamienne czyli tożsame z określeniem "Poczty Polskiej czyli pocztowego operatora publicznego". Wskazano, iż organ nie może działać wbrew przepisom prawa a tym samym określenie "poczta" w pouczeniu wezwania z dnia [...] marca 2011 r. było prawidłowe, bowiem należało je odczytać w kontekście paragrafu 37 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. zawierającego rozwinięcie tego określenia. Wskazano przy tym, iż skarżący składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w części VII wniosku "Oświadczenia Wnioskodawcy" potwierdził podpisem, iż zna zasady przyznania pomocy określone w przepisach ww. rozporządzenia oraz w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie prawa pomocy. W ocenie organu Skarżący potwierdził tym samym, iż zna przepis § 37 ust. 2 a więc zna zasady zachowania terminu wynikające z tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy, dlatego też zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. Przechodząc do motywów podjętego w oparciu o ww. reguły postępowania rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku Skarżącego złożonego w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym zwrócił się on o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach tego działania zostały – w zakresie przepisów krajowych - określone w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. Nr 64, poz.427 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883 ze zm.) zwanym dalej rozporządzeniem. Zadania instytucji zarządzającej, w tym przyznawania pomocy w odniesieniu do działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" wykonuje na podstawie art. 6 ust.1 pkt 3 ustawy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 10 ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy czyli w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy , czyli w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W § 18 ust. 1 rozporządzenia określono, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie został złożony w terminie, lub w danym okresie składania wniosków jeden wnioskodawca złożył więcej niż jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy. Jeżeli jednak wniosek zawiera inne niż określone wyżej błędy lub braki, istnieje możliwość ich skorygowania lub uzupełnienia. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera nieprawidłowości lub braki, które mogą być skorygowane lub uzupełnione, Agencja wzywa wnioskodawcę w formie pisemnej do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma także treść przepisu § 18 ust. 4 rozporządzenia, gdzie ustalono, iż jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków: 1) nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków, Agencja nie przyznaje pomocy, o czym informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy; 2) usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. W ocenie organu w niniejszej sprawie wypełniona została dyspozycja opisana w ww. § 18 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia co skutkowało odmową przyznania wnioskowanej pomocy, jednakże zdaniem Skarżącego wobec błędnego pouczenia zawartego w wezwaniu z dnia [...] marca 2011 r. nie można podzielić twierdzeń organu w przedstawionym zakresie. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stanowi zatem ocena pouczenia zawartego w wezwaniu organu z dnia [...] marca 2011 r. oraz jego wpływ na prowadzone postępowanie. W ocenie Sądu rację należało tutaj przyznać Skarżącemu, który wskazywał, iż z uwagi na błędne pouczenie doszło w sprawie do istotnego naruszenia przepisów prawa. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią przedmiotowego pouczenia: "(...) w przypadku wysyłania dokumentów pocztą o terminowości decyduje data stempla pocztowego." Organ oceniający dla oznaczenia podmiotu uprawnionego do przyjęcia ze skutkiem nadania przesyłki zawierającej uzupełnienie przedmiotowych braków użył określenia potocznego - "poczta". Słusznie Skarżący powołuje tutaj, iż przez tak ogólne pojęcie jednostki nadawczej rozumieć można także prywatnego operatora pocztowego. Prezentowana przez Skarżącego wykładnia jest w ocenie Sądu logiczna i w pełni odpowiada powszechnemu rozumieniu omawianego określenia. Tytułem przykładu wskazać tutaj można, iż w internetowym Słowniku Języka Polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN, przez określenie "poczta" rozumie się: 1) instytucję zajmującą się przewożeniem i dostarczaniem korespondencji i przesyłek, 2) budynek, w którym mieści się ta instytucja, 3) zbiór listów, telegramów, paczek itp. przesyłanych pocztą (http://sjp.pwn.pl/). Nie można zatem uznać, iż przedstawiana przez Skarżącego interpretacja nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto wskazać tutaj należy, iż prawodawca dookreślił prawidłowe sformułowanie podmiotu uprawnionego do przyjmowania korespondencji ze skutkiem jego nadania w dniu przyjęcia. W paragrafie 37 ust. 2 rozporządzenia wskazano bowiem, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Prawidłowe pouczenie winno zatem zawierać pełną informację co do jednostki nadawczej w brzmieniu odpowiadającym temu, które użyte zostało w § 37 ust. 2 rozporządzenia tzn. "polska placówka pocztowa operatora publicznego". W ocenie Sądu nie ulega zatem żadnej wątpliwości, iż wskazane pouczenie zawarte w wezwaniu z dnia [...] marca 2011 r. nie było prawidłowe i mogło wprowadzić Skarżącego w błąd. Podkreślić także należy, iż art. 21 ust. 2 i 3 ww. ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Dokonując natomiast oceny skutku zaistniałego naruszenia prawa Sąd w składzie rozpoznającym sprawę doszedł do przekonania, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pismo Skarżącego stanowiące odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia braków nadane bowiem zostało w dniu 5 kwietnia 2011 r. za pośrednictwem niepublicznej jednostki nadawczej "[...]". Zgodnie zatem z nieprawidłowym pouczeniem przyznać należy, iż skarżący miał pełne prawo uważać, że przesyłka nadana została w terminie do jej wniesienia. Jednocześnie wskazać trzeba, iż wobec częściowego uzupełnienia braków wniosku oraz prośby o przedłużenie terminu do jego kompletnego uzupełnienia, w sprawie zastosowanie winien znaleźć powoływany wyżej § 18 ust. 4 pkt 2) jak również należało się odnieść do wniosku o przedłużenie terminu wykonania wezwania z dnia [...] marca 2011 r. Tym samym wobec nieprawidłowego pouczenia strona utraciła możliwość, skorzystania z wezwania "drugiej szansy" określonego w § 18 ust. 4 pkt 2) rozporządzenia. Reasumując zatem: w całej rozciągłości należy zgodzić się z zarzutami skargi wskazującymi, iż organ administracyjny wobec nieprawidłowego pouczenia nie był uprawniony do zastosowania sankcji określonej w § 18 ust. 4 pkt 1) rozporządzenia. Z tych też przyczyn należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisu § 18 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 37 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, dlatego też orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.