V SA/Wa 1655/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi, wniesionej przez J. G. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca lub Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) nr (...) z (...) lipca 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej nr (...) z (...)maja 2018 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z (...) marca 2018 r. (data wpływu do organu) Wnioskodawca zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Oświadczył, że obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Skarżący wskazał, że od sierpnia 2016 r., kiedy to najmłodszy syn z zespołem D. zachorował na złośliwy nowotwór głowy, zaprzestał wszelkiej pracy zarobkowej. Stwierdził, że jest niezbędny do sprawowania opieki nad synem, ponieważ żona ze względów zdrowotnych nie może przenosić i znosić niechodzącego syna po schodach z trzeciego piętra. Konieczność sprawowania opieki nad niechodzącym synem uniemożliwia Skarżącemu podjęcia pracy zarobkowej. Decyzją z (...)maja 2018 r. nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia: należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika (w tym ubezpieczeń społecznych, Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) w łącznej kwocie 4 336,82 zł oraz należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek (w tym ubezpieczeń społecznych i Funduszu Pracy) w łącznej kwocie 30 842,07 zł. Wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu (...) czerwca 2018 r., Skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z (...) lipca 2018 r. organ utrzymał w mocy własną decyzję z (...) maja 2018 r. nr (...). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że należności z tytułu nieopłaconych składek mogą być umarzane w całości lub w części jeżeli uzna się, że są one całkowicie nieściągalne w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Analizując przesłanki całkowitej nieściągalności, wymienione w powyższym przepisie, organ stwierdził, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego nie zachodzi żadna z okoliczności pozwalających na uznanie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Organ stwierdził mianowicie, że wobec Skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe, egzekucyjne czy likwidacyjne, Skarżący jest właścicielem mieszkania w Warszawie o powierzchni 52,90 m2, a wysokość nieopłaconych składek przez Skarżącego przekracza kwoty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. ZUS wyjaśnił, że nieopłacone należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie wykonawcze). Organ dokonał oceny wniosku o umorzenie należności składkowych pod kątem wystąpienia uzasadnionych przypadków o których mowa w powyższych przepisach, nie stwierdził jednak ich wystąpienia w sytuacji Skarżącego. Organ podał, że uzyskiwany przez gospodarstwo domowe Skarżącego dochód jest niższy od minimum socjalnego, jednak nie można uznać, że jest to stan trwały, ponieważ Skarżący nie posiada przeciwskazań do podjęcia pracy zarobkowej. Organ stwierdził, że Skarżący nie wskazał by żona legitymowała się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co ograniczałoby jej możliwości opieki nad synem. Poza tym niepełnosprawność syna datowana od urodzenia, tj. (...) stycznia 2008 r., nie ograniczała możliwości zarobkowych Skarżącego, który prowadził do 5 maja 2016 r. działalność gospodarczą. Brak było zatem w ocenie organu podstaw prawnych do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Skarżący nie zgodził się z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) lipca 2018 r. i wskazał, że spełnione są przesłanki umorzenia należności z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego. W skardze zarzucił, że organ wydający zaskarżoną decyzję przeoczył dokumenty zdrowotne dotyczące niepełnoletniego syna oraz żony, które przesłał do organu w odpowiedzi na zawiadomienie ZUS z (...) czerwca 2018 r. Wskazał, że niepełnosprawność syna datowana od jego urodzenia do 12 września 2016 r. nie kolidowała z pracą ani z możliwością prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący podał, że od 12 września 2016 r. nastąpiła gwałtowna zmiana sytuacji zdrowotnej syna i to ta sytuacja, udokumentowana we wniosku o umorzenie, aktualnie nie pozwala na podjęcie pracy zarobkowej, chociażby dorywczej, umożliwiającej poprawę sytuacji materialnej rodziny. Skarżący wyjaśnił, że gdyby nie było pomocy finansowej z pomocy społecznej to brakowałoby środków na zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych oraz na leki dla syna oraz żony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami p.p.s.a oraz k.p.a. jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. Zdaniem organu nie wystąpiły przesłanki umorzenia zaległości z tytułu ww. należności, stąd decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku jest zasadna. Skarżący kwestionuje natomiast rozstrzygnięcie organu podnosząc spełnienie przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego oraz zarzucając pominięcie w sprawie części dokumentów przedłożonych organowi. Odnośnie zaległości, to zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s, ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s, wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie § 3 rozporządzenia wykonawczego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem sądu, organ w niniejszej sprawie nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy sytuacji skarżącego pod kątem wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego. Przede wszystkim organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ wprawdzie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku oraz, że uzyskiwany miesięczny dochód gospodarstwa domowego Skarżącego jest niższy od minimum socjalnego, przewidzianego dla trzy osobowego gospodarstwa domowego na poziomie 2 848,43 zł, to jednak zaprzecza by świadczyło to o zaistnieniu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, tj. okoliczności gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – na którą powołuje się Skarżący w skardze. Stanowisko organu w powyższym zakresie jest nieuzasadnione, ponieważ nieosiąganie przez gospodarstwo domowe Skarżącego dochodów na poziomie granicy egzystencjonalnej świadczy o zaistnieniu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. W odniesieniu do sytuacji określonej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego (konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności) organ całkowicie pominął przedłożone przez Skarżącego dokumenty w postaci: Orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej W. NR (...) z dnia (...) czerwca 2018 r. o potrzebie indywidualnego nauczania oraz zaświadczenia Kliniki Onkologii Instytutu "Pomnik- Centrum Zdrowia Dziecka" w W.z dnia (...) stycznia 2018 r., co prawidłowo podniesione zostało w skardze. W tej sytuacji zanegowanie przez organ wystąpienia w sprawie powyższej przesłanki umorzeniowej było nieprawidłowe i nie oparte na analizie zgromadzonego materiału dowodowego. Nie sposób nie zauważyć bowiem, że pierwszy z wymienionych dokumentów zawiera informacje o aktualnym stanie zdrowia syna Skarżącego – stan po zabiegu, chemioterapii i radioterapii, wznowa choroby, Zespół D. – który uniemożliwił przeprowadzenie badania psychologicznego i pedagogicznego. Drugi z dokumentów wskazuje wprost, że małoletni syn Skarżącego chory na nowotwór jest dzieckiem specjalnej troski, wymagającej stałej i troskliwej opieki matki/ojca. Oceny sądu w powyższym zakresie nie zmienia argumentacja organu wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazująca na ,,gotowość’’ Skarżącego do podjęcia pracy zarobkowej o czym świadczy zarejestrowanie Skarżącego jako osoby bezrobotnej. Przede wszystkim okoliczność ta nie powinna być interpretowana w oderwaniu od całokształtu sprawy, a więc prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Poza tym nie może ona świadczyć o tym, że Skarżący będzie mógł regulować należności składkowe bez uszczerbku dla potrzeb bytowych własnych oraz członków gospodarstwa domowego. Organ nie zbadał w żaden sposób możliwości zarobkowych Skarżącego i nie odniósł ich do wielkości zadłużenia, nie ustalając tym samym chociażby hipotetycznych możliwości płatniczych Skarżącego. Faktu zarejestrowania Skarżącego w urzędzie pracy nie powinno się również interpretować jako okoliczności wskazującej na brak potrzeby opieki ze strony Skarżącego nad chorym dzieckiem, zwłaszcza w kontekście nie zakwestionowanych przez organ, podnoszonych przez Skarżącego okoliczności, dotyczących potrzeby przenoszenia przez Skarżącego dziecka w warunkach domowych czy zewnętrznych z uwagi na niedyspozycje zdrowotne żony Skarżącego. Natomiast nie posiadanie przez żonę Skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie świadczy o możliwości po stronie żony sprawowania opieki nad chorym dzieckiem, zwłaszcza w zakresie przenoszenia czy przewożenia dziecka. Nietrafne jest również twierdzenie organu, że niepełnosprawność dziecka datowana od urodzenia, tj. (...) stycznia 2008 r. nie uniemożliwiała Skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ pierwszorzędnym powodem złożenia wniosku przez Skarżącego o umorzenie należności, potwierdzonym zresztą w skardze, było pogorszenie sytuacji zdrowotnej syna, spowodowane zachorowaniem na n. w 2016 r., a nie co zdaje się sugerować organ wcześniejszym stanem niepełnosprawności syna. Resumując należy stwierdzić, że analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji uzasadnia twierdzenie, iż Zakład nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a nadto, zaskarżona decyzja organu nie spełniła wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie przeprowadzić analizę sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącego i jego rodziny, uwzględniając przy tym powyższe uwagi Sądu. Dokonując takiej analizy, organ musi mieć na uwadze istotę ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na przymusowe egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego, o czym świadczą powołane wyżej przepisy. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł jak w wyroku.