V SA/Wa 1656/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy Oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu), w wyniku złożenia przez J. T. - skarżącą - w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z [...] lutego 2008 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 29 października 2007 r. J. T. zwróciła się do Zakładu o umorzenie zaległości. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, iż przedmiotowe zadłużenie powstało z powodu wyłączenia jej z ubezpieczenia społecznego rolników z datą wsteczną. Natomiast zapłacenie takiej sumy przekracza jej możliwości finansowe. Pismem z 5 listopada 2007r., w związku z prowadzonym postępowaniem o rozłożenie zaległości na raty, Zakład zwrócił się do skarżącej o sprecyzowanie charakteru wniosku. Wskazując, że złożenie wniosku o umorzenie jest zaprzeczeniem podpisanej przez wnioskodawczynię umowy o rozłożenie na raty. Pismem z 13 listopada 2007r. skarżąca wskazała, iż wnosi o umorzenie zaległości i anulowanie umowy o rozłożeniu zaległości na raty. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżąca wraz z mężem utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego wypłacanego przez KRUS w wysokości 511,81 złotych i zasiłku przedemerytalnego męża w wysokości 560 złotych. Mieszka w domu darowanym wraz z nieruchomościami rolnymi dzieciom. W domu tym mieszka wraz z dorosłą córką i jej rodziną, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Skarżąca oświadczyła, iż ponosi połowę kosztów utrzymania domu. Drugą część ponosi córka. Oświadczyła, że nie posiada żadnego majątku nieruchomego i ruchomego oraz zobowiązań. Ponadto wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest osobą chorą i miesięcznie ponosi koszty w wysokości ok. 50-100 złotych (kart 106 akt administracyjnych). Z ustaleń Zakładu wynika również, iż mąż skarżącej jest właścicielem samochodu osobowego R. [...] z 1996 r. oraz ciągnika rolniczego U. z 1979 r. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Zakład odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu ww. składek. Pismem z 14 marca 2008 r. wniosła skarżąca o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku ponownie podniosła, iż jest w trudnej sytuacji materialnej, która uniemożliwia uregulowanie zaległości wobec Zakładu. Decyzją z [...] kwietnia 2008r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, powołując się na przepisy wskazujące na przesłanki umorzenia należności, iż w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalność, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r., Nr 11 poz. 74), zwanej dalej u.s.u.s., bowiem skarżąca uzyskuje dochody w postaci świadczenia emerytalnego. Ponadto stwierdził, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, mieszkają w domu stanowiącym wraz z gospodarstwem rolnym o powierzchni 5 ha własność dzieci skarżącej. Gospodarstwo zostało przekazane dzieciom w drodze darowizny, ustanowiono również na rzecz skarżącej i jej męża służebność polegającą na prawie bezpłatnego i dożywotniego zamieszkiwania w 2 izbach. Stałe koszty związane z utrzymaniem oraz mediami ponoszone są po połowie przez zainteresowaną i rodzinę córki skarżącej i wynoszą 237 złotych na jedną rodzinę. (energia elektryczna ok. 150 zł co 2 miesiące na 1 rodzinę, woda ok. 60 zł kwartalnie na jedną rodzinę, gaz -1 butla miesięcznie na jedną rodzinę ok. 42 zł oraz abonament telefoniczny ok. 100 zł w całości regulowany przez skarżącą). Ponadto skarżąca ponosi wydatki związane z leczeniem w wysokości 50-100 złotych miesięcznie. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie uznał, iż w przypadku skarżącej brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również, iż wprawdzie skarżąca posiada niewielkie dochody, które uniemożliwiają spłatę zadłużenia w całości, ale część należności, może zostać pokryta z ceny jaką można by uzyskać ze sprzedaży pojazdów, a pozostała spłata mogłaby być rozłożona na dogodne raty po złożeniu przez skarżącą stosownego wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z [...] kwietnia 2008 r. J. T. wniosła o jej zmianę zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. Zdaniem skarżącej, zadłużenie wobec ZUS powstało nie z jej winy, tylko z powodu niejasności przepisów i wyłączenia jej z ubezpieczenia społecznego rolników. Ponadto zdaniem skarżącej katalog przesłanek upoważniających do podjęcia decyzji o umorzeniu należności ma charakter katalogu otwartego, o charakterze przykładowym. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Badając zaskarżoną decyzję w ramach powyższych przepisów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też nie mógł umorzyć, ani też odmówić umorzenia wnioskowanych należności. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie i stwierdzając, że decyzja Prezesa Zakładu, działającego w imieniu Zakładu, nie narusza prawa, oddalił skargę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia, gdyż w tym względzie organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości (podkreśl. Sądu). Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające wskazały, że zarówno skarżąca jak i jej mąż uzyskują dochody ze świadczenia emerytalnego i zasiłku przedemerytalnego. Prawidłowo zatem zostało ustalone, iż w stosunku do wnioskodawczyni nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. nr 141, poz. 1365), gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy wskazał, iż rodzina skarżącej uzyskuje dochód w łącznej wysokości ok. 1100 złotych. Wskazał także, iż skarżąca jest właścicielem samochodu osobowego oraz ciągnika, których sprzedaż mogłaby doprowadzić do zmniejszenia zadłużenia wobec Zakładu. Ponadto stwierdził mając na uwadze ponoszone wydatki, że aktualnie skarżąca nie jest wstanie jednorazowo uregulować zadłużenia wobec Zakładu, jednakże istnieje możliwość rozłożenia należności na raty. W związku z powyższym należy podkreślić, że prawidłowo organ uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia należności mimo braku całkowitej nieściągalności. Podkreślić także należy, iż skarżąca mimo kłopotów zdrowotnych nie wymaga stałej opieki drugiej osoby, a choroba jej nie ma wpływu na możliwości zarobkowania. Dodatkowo sama skarżąca nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż zaległości wobec Zakładu powstały nie z jej winy tylko, wobec wyłączenia jej z ubezpieczenia społecznego rolników i niejasności przepisów należy zauważyć, iż okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności, ponieważ zapis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zawiera zamknięty katalog przesłanek upoważniających Zakład do umorzenia należności, wśród których okoliczność, że powstała zaległość nie była wynikiem złej woli, nie została ujęta. Wskazane okoliczności nie mogą również stanowić podstawy do umorzenia składek w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ww. rozporządzenia. Tym samym -w ocenie Sądu- ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Z przedstawionych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Uznał, iż w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tej zasady, która nakazuje organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.