V SA/Wa 1669/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA Izabella Janson, Asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2007 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... marca 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia 13 października 2006 r. R. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od ... 2005 r. do ... 2006 r. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, iż obecnie wraz z żoną są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku, a jego jedyny dochód stanowi zasiłek rodzinny na dwoje dzieci, który nie starcza nawet na ich minimalne potrzeby. Decyzją z dnia ... stycznia 2007 r. Nr sprawy ... wydaną na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.] - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) odmówił R. S. umorzenia należności z tytułu składek za okres ... na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W treści uzasadnienia decyzji wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 2 powołanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich płacenia. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz. 1365) Zakład może m.in. umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Zakład ustalił, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą od ... 2005 r. do ... 2006 r. w zakresie usług spawalniczych. Kontrola możliwości płatniczych dłużnika wykazała, iż strona pozostaje bez stałych źródeł dochodu, jego żona również nie pracuje i nie jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy. Małżeństwo S. ma na utrzymaniu dwójkę dzieci w wieku ... lat a jedynym stałym źródłem dochodu jest zasiłek rodzinny. Rodzina zobowiązanego utrzymuje się tylko dzięki pomocy krewnych i wynajmuje stary dom w O., ponosząc koszty licznikowe oraz koszty czynszu(...zł). Na wnioskodawcy ciążą zaległości podatkowe oraz prowadzona jest egzekucja przez komornika sądowego na rzecz wierzycieli. Organ wskazał również wysokość przychodów i dochodu z prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej oraz działalności wykonywanej osobiście w 2005 r., a także zwrócił uwagę, iż na nazwisko zobowiązanego nie są zarejestrowane żadne pojazdy mechaniczne, nie figuruje on również w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w R.. Podkreślił, że tutejszy Oddział ZUS nie prowadził przeciwko zobowiązanemu egzekucji, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu powstałe zaległości nie wynikają z przyczyn niezależnych od płatnika, gdyż miał on świadomość istnienia zaległości, a jednak nie wykazywał odpowiedzialności za terminowe regulowanie zobowiązań względem ZUS oraz nie podjął we wcześniejszym okresie spłaty zadłużenia np. w ramach układu ratalnego. Umożliwiały to w ocenie organu uzyskiwane dochody zarówno z tytułu zatrudnienia jak i prowadzonej działalności. Organ stwierdził, iż powołanie się na trudną sytuację materialną nie może w tej sytuacji stanowić wystarczających powodów do uwzględnienia wniosku o umorzenie, gdyż charakteryzuje ona wiele rodzin w tamtejszym regionie i trudno dopatrzyć się jej wyjątkowości. Pismem z dnia 10 lutego 2007 r. R. S. zwrócił się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą we wniosku o umorzenie zaległości. Dodał ponadto, że zostało umorzone postępowanie egzekucyjne prowadzone przez komornika sądowego w R., na dowód czego do wniosku załączył odpis postanowienia z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt KM 262/04. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia ... marca 2007 r. o nr sprawy ... Prezes Zakładu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 83 ust. 4 w zw. z art. 28 i 32 u.s.u.s. w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: kpa. Organ powtórzył ustalenia zawarte w decyzji pierwszej instancji i w pełni podzielił zawarte w niej stanowisko. Wskazał dodatkowo, iż przepis art. 28 u.s.u.s. ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny, oraz że organ rentowy obowiązany jest przy podejmowaniu decyzji mieć na uwadze wyniki finansowe Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także zwrócił uwagę na możliwość spłaty długu w systemie ratalnym. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona ponownie powołała się na brak stałej pracy i majątku i wskazała, że nie jest w stanie uregulować należności składkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił – z dniem 1 lipca 2004 r. – brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zdaniem Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności określoną w przepisie art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ orzekający w II instancji nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jednocześnie organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Mając z kolei na uwadze, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym, to sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga jej uzasadnienie. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Realizacja tej zasady nabiera szczególnego znaczenia w przypadku decyzji uznaniowych. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów i dowodów istotnych dla danej sprawy. Z uzasadnienia decyzji z dnia ... marca 2007 r. nie wynika, aby organ rozpoznający sprawę w II instancji, spełnił powyższe warunki. Przede wszystkim nie odniósł się do dołączonego przez stronę do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt KM 262/04, z którego wynika, iż z egzekucji z wniosku wierzyciela P. T. C. Sp. z o.o. w W. przeciwko dłużnikowi R. S. nie uzyska się sumy wyższej od kosztów postępowania; gdyż jak ustalono dłużnik nie pracuje, działalności gospodarczej praktycznie nie prowadzi, a rachunek bankowy został wypowiedziany z powodu nie uregulowania zadłużenia; zamieszkuje w najmowanym domu drewnianym wraz z bezrobotną żoną i dwójką dzieci, a w miejscu zamieszkania brak jest ruchomości zdatnych do zajęcia. Podsumowując stanowisko w zakresie przesłanek całkowitej nieściągalności organ orzekający wskazał tylko, iż nie zachodzi żadna z sytuacji, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt. 3, 5, i 6 u.s.u.s., uzasadniająca umorzenie należności, gdyż jak wynika z akt sprawy, wobec R. S. nie była prowadzona egzekucja należności za pośrednictwem Urzędu Skarbowego w R.. Zdaniem sądu dla stwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności przewidzianej w ust. 3 artykułu 28 u.s.u.s. nie jest konieczne uprzednie prowadzenie egzekucji przez urząd skarbowy. Stosownie do punktu 5 ustępu 3 cyt. artykułu także komornik sądowy może stwierdzić brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, ponadto dołączone postanowienie winno zostać zanalizowano pod kątem przesłanki opisanej w punkcie 6, który stanowi, iż całkowita nieściągalność zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Także uzasadnienie decyzji w zakresie podnoszonej przez skarżącego trudnej sytuacji materialnej nie jest wystarczające z punktu widzenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ orzekający w dniu ....03.2007r. opisał co prawda sytuację życiową i finansową skarżącego, powtarzając w tym zakresie ustalenia decyzji pierwszoinstancyjnej, jednak swoje wnioski co do możliwości uregulowania przez R. S. zaległości oparł wyłącznie na osiągniętych przez niego dochodach w czasie prowadzenia działalności gospodarczej, a więc w okresie o 2 lata odległym od chwili orzekania. Biorąc pod uwagę, iż organ wydając decyzję powinien oprzeć się na stanie prawnym i faktycznym z chwili orzekania, takie wnioskowanie organu nie tylko nie spełnia wymogów art. 7 i 77 k.p.a., ale także należy je ocenić jako dokonane przekroczeniem uznania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględniając powyższe uwagi dokona oceny sprawy w jej całokształcie, bez pominięcia jakiegokolwiek dowodu, ze szczególnym uwzględnieniem wymienionego wyżej postanowienia Komornika Sądowego przy Sadzie Rejonowym w R. z dnia 13.12.2006r. znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na powyższe i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.