V SA/Wa 1670/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Towarzystwa P. w T. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 marca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Towarzystwa P. w T. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. w T.(zwane dalej: skarżącym) w dniu ... lipca 2012 r. złożyło w K. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej zwanym również: ARiMR) wniosek o dofinansowanie w ramach środka 3.1 "Działanie wspólne" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013" na realizację operacji "...". Weryfikacja wniosku skarżącego oraz załączonych do niego dokumentów wykazała, że wniosek wymaga uzupełnienia braków/złożenia wyjaśnień, dlatego też pismem z dnia ... września 2012 r., oraz pismem z dnia ... grudnia 2012 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty i złożenie dodatkowych wyjaśnień. Rozpatrując powyższy wniosek ARiMR pismem z dnia ... marca 2013 r. (znak ...) poinformowała skarżącego o odmowie przyznania pomocy finansowej z uwagi na okoliczności określone w § 52 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 161, poz. 1285). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przytaczając regulacje prawne określone w powyższym rozporządzeniu organ wyjaśnił, iż pomimo dwukrotnego wezwania skarżącego do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień skarżący nie usunął braków złożonego wniosku bowiem w ramach obu uzupełnień nie zmienił założeń dotyczących realizacji i spełnienia celu projektu. Wyczerpał wszelkie możliwe uzupełnienia, nie dokonując zmian we wniosku o dofinansowanie zgodnie z treścią wezwań. Dodatkowo ARiMR wyjaśniła, iż projekty wskazane w § 6 powyższego rozporządzenia powinny swoim zakresem wpływać na realizację działań przyczyniających się do eksploatowania ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku. W ocenie organu elementem dyskwalifikującym operację pn. "..." w w/w zakresie jest brak spójności celu wskazanego w § 2 rozporządzenia tj. działań przyczyniających się do eksploatowania ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku poprzez podnoszenie kwalifikacji zawodowych osób związanych z sektorem rybactwa. O ile, zdaniem organu, nauka obróbki mechanicznej ryb przez osoby związane z gospodarstwami rybackimi i zakładami przetwórczymi podnosi kwalifikacje zawodowe osób związanych z sektorem rybactwa, o tyle brak już jest rzeczowych oraz racjonalnych powiązań zdobytych kwalifikacji z eksploatowaniem ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku. Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ARiMR pismem z dnia ... czerwca 2013 r. nr ... (znak ...) poinformowała skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W jego uzasadnieniu wyjaśniono warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach środka 3.1 "Działania wspólne", którego regulacje prawne zawarte są zarówno w krajowych, jak i unijnych przepisach prawa. Dalej wyjaśniono, iż kluczowym aspektem przedmiotowej sprawy jest element celowości udzielenia dofinansowania ze środków publicznych na operację w takim kształcie, w jakim została ona przedstawiona przez ubiegającego się o dofinansowanie. Wnioskodawca, w ocenie organu, nie uzasadnił w sposób wyczerpujący jak uczestnictwo przedstawicieli gospodarstw rybackich i małych zakładów przetwórstwa rybnego przyczyniłoby się do realizacji deklarowanej współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami. Wnioskodawca nie precyzuje także konkretnych działań, które zamierza podjąć aby osiągnąć zamierzony cel. Także analiza cen rynkowych za przeszkolenie 1 osoby wskazuje na to, że koszty te są na niższym poziome niż zaproponował to wnioskodawca, co z kolei jest niezgodne z założeniem, że przy wydatkowaniu środków publicznych należy dążyć do osiągnięcia najlepszego rezultatu przy zaangażowaniu możliwie jak najmniejszych zasobów. Dodatkowo ARiMR podniósł, iż skarżący w sposób ogólny wskazał zakres planowanej operacji bez uzasadnienia poszczególnych kosztów. W trakcie rozpatrywania wniosku o dofinansowanie wnioskodawca nie uzasadnił także konieczności ponoszenia wysokich kosztów realizacji operacji. Reasumując organ stanął na stanowisku, iż przedmiotowy wniosek nie może zostać uznany za kompletny i poprawny m.in. z uwagi na nieracjonalny tj. nieodpowiadający cenom rynkowym koszt przeszkolenia jednej osoby biorącej udział w projekcie, a tym samym Agencja nie znajduje podstaw do uznania, że przyznane środki byłyby wykorzystane wyłącznie na realizację założonych celów. W skardze z dnia ... czerwca 2013 r. T. w T. wniosło o uchylenie pisma z dnia ... marca 2013 r. zawierającego informację o odmowie przyznania pomocy finansowej zaskarżając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: A. § 5 pkt 1) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 - Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" poprzez odmowę uznania operacji polegającej na organizacji szkoleń dla przedstawicieli sektora rybołówstwa w zakresie obróbki, przetwarzania oraz filetowania karpi i innych ryb, w tym z zakresu BHP, za wpisującą się w działalnie obejmujące verba legis: szkolenia, seminaria, tworzenie sieci kontaktów i programów wymiany doświadczeń oraz organizowanie konferencji, a zatem w sytuacji, w której ustawodawca wprost objął udział w szkoleniach i seminariach pomocą na realizację operacji w ramach środka działania wspólne - w zakresie rozwoju współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami, tj. w sytuacji w której ustawodawca uznaje organizację szkoleń i seminariów za najbardziej typowy i pożądany sposób realizacji opisanego celu; B. § 6 pkt 11) powyższego rozporządzenia poprzez uznanie, że szkolenie z zakresu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy dla przedstawicieli sektora rybołówstwa nie mieści się w zakresie działań przyczyniających się do eksploatowania ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku, w sytuacji, skoro prawodawca wprost wskazuje szkolenia osób związanych z sektorem rybactwa w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy (pkt 11), za działanie "w szczególności" realizujące założony cel; C. § 2 powyższego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, a zakładającą że ubiegający się o dofinansowanie projekt winien realizować wszystkie wskazane w nim cele, podczas gdy wymienione 4 obszary wparcia mogą być realizowane alternatywnie (jest to wyliczenie charakterystyczne dla alternatywny łącznej), a nadto - że projekt realizujący w sposób ścisły jeden z celów określonego środka, wskazany przez prawodawcę w § 5 i 6 powyższego rozporządzenia jako typowy przykład ("w szczególności"), wymaga ponadto dodatkowego uzasadnienia i powiązania z celem ogólnym operacji, pomimo uznania go przez prawodawcę za takowy; zdaniem natomiast Skarżącego, skoro prawodawca w § 6 pkt 11 wskazuje wprost na "11) szkolenia osób związanych z sektorem rybactwa w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy", jako na przykład działania przyczyniającego się do eksploatowania ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku, to agencja pośrednicząca nie może dowolnie contra legem podważać tego związku i wymagać od Beneficjenta bliżej nieokreślonych dowodów i argumentów na jego istnienie; D. art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 i Nr 157, poz. 1241) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie wniosku o dofinansowanie z naruszeniem zasady praworządności, tj.: 1) oparcie uzasadnienia na oczywiście nielogicznych i nieudowodnionych zarzutach, jak ten, jakoby udział w szkoleniach/warsztatach eksperta-naukowca z zakresu BHP był działaniem pozornym, skoro - zdaniem Agencji - tematy z zakresu BHP są określone w rozporządzeniu w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a co za tym idzie - jak zdaje się wynikać z uzasadnienia skarżonego aktu, nie wymagają szkoleń czy też zajmowania się nimi przez ludzi nauki; ARiMR nie zauważa tym samym, że tematyka BHP jest odrębną dyscypliną naukową, którą zajmują się m.in. państwowe instytuty badawcze i zatrudnieni w nich specjaliści, zaś prawodawca formułując § 6 rozporządzenia uznał ją za tyle istotną, by umieścić ją na liście typowych operacji realizujących cele w ramach opisywanego środka, 2) dowolne i bezpodstawne uznanie, że warsztaty i szkolenia z udziałem przedstawicieli sektora rybactwa oraz ekspertów/naukowców z zakresu BHP nie stanowią platformy wymiany doświadczeń w tym środowisku, skoro wiedzą notoryjną pozostaje, że formuła szkolenia i warsztatu mieści w sobie zarówno interakcję na linii uczestnik - prowadzący, jak i uczestnik - uczestnik, stąd par excellence służy rozwojowi współpracy i wymianie doświadczeń między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego (tak z resztą widzi to prawodawca, skoro w § 5 pkt 1) rozporządzenia organizację szkoleń lub seminariów wymienia na pierwszym miejscu jako najbardziej oczywisty przykład działania zmierzającego do rozwoju tej współpracy); E. a w konsekwencji - art. 9 pkt 3) ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego - poprzez odmowę przyznania pomocy mimo złożenia wniosku spełniającego warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy. Ustosunkowując się szczegółowo do postawionych w skardze zarzutów skarżący wywiódł, że ogólne cele operacji, wskazane w § 2 rozporządzenia zostały wymienione w ramach alternatywy rozłącznej, a następnie uszczegółowione przez wskazanie najbardziej typowych działań je realizujących w § 3 - 6 rozporządzenia. Objęty zatem wnioskiem w niniejszej sprawie projekt realizuje w sposób bezpośredni dwa cele, tj. zmierza zarówno do rozwoju współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami (seminaria i warsztaty jako platforma wymiany doświadczeń wprost uznana za takową przez prawodawcę w § 5 pkt 1) rozporządzenia krajowego) oraz do eksploatowania ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku (szkolenia osób związanych z sektorem rybactwa w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy wskazane w § 6 pkt 11 rozporządzenia krajowego). Przy czym, realizacja już choćby jednego z opisanych celów uzasadnia, w ocenie skarżącego, przyznanie pomocy finansowej. Zaprojektowanie działania łączącego więcej niż jeden cel winna jedynie poprawiać notowanie wniosku i szczególnie predestynować go do otrzymania pomocy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie wskazując dodatkowo, iż organowi administracji nie można, przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zasadnie postawić zarzutu naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m. in. przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku skarżącego o przyznanie pomocy w ramach środka 3.1 "Działania wspólne" Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" rozpatrywanego przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 i Nr 157, poz. 1241), zwanej dalej ustawą oraz przepisów wykonawczych do ustawy. Stosownie do art. 14 ust. 1 ww. ustawy do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 8 ust. 2 lub 3 – wnioskodawcę informuje się, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Szczegółowe warunki przyznawania pomocy w ramach środka 3.1 "Działania wspólne" określa wydane na podstawie art. 19 ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 3 – Środki służące wspólnemu interesowi, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", zwane dalej rozporządzeniem. Przyczyną odmowy udzielenia pomocy skarżącemu było niepoprawne wypełnienie wniosku o dofinansowanie, po wyczerpaniu ścieżki uzupełniania braków wskazanych w rozporządzeniu. Organ wyjaśnił, iż analiza wniosku pozwoliła na stwierdzenie, że wskazani uczestnicy segmentu: producenci i przetwórcy, nie wymieniają się zdobytymi doświadczeniami a są jedynie słuchaczami szkoleń/warsztatów. Ponadto, wprowadzenie do projektu eksperta/naukowca jest jedynie pozornym spełnieniem warunku udziału przedstawicieli nauki ze względu na fakt, że omawiane tematy z zakresu BHP są jednoznacznie zdefiniowane w rozporządzeniu w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia pomoc na realizację operacji w ramach środka działania wspólne w zakresie współpracy między przedstawicielami nauki i organizacjami sektora rybackiego oraz między tymi organizacjami obejmuje w szczególności organizację szkoleń, seminariów, tworzenie sieci kontaktów i programów wymiany doświadczeń oraz organizowanie konferencji dotyczących w szczególności zagadnień związanych z higieną, kontrolą jakości oraz możliwością śledzenia pochodzenia produktów rybnych. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, iż przyjęta formuła szkoleń/warsztatów nie pozwalała na wymianę doświadczeń, skoro stanowi ona wzorcowy przykład realizacji operacji w ramach środka działania wspólne. Również stanowisko odnośnie pozorności wprowadzenia do projektu ekspertów z zakresu BHP jest niezasadne. Zgodnie z § 6 pkt 11 rozporządzenia pomoc na realizację operacji w ramach środka działania wspólne w zakresie działań przyczyniających się do eksploatowania ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku obejmuje bowiem w szczególności szkolenia osób związanych z sektorem rybactwa w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. W ocenie Sądu, nieuzasadniony jest ponadto zarzut braku rzeczowych oraz racjonalnych powiązań zdobytych w ramach projektu kwalifikacji z eksploatowaniem ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku. Stanowisko organu jest w powyższym zakresie wewnętrznie sprzeczne. Wnioskodawca zamierza bowiem realizować operację w ramach środka działania wspólne w zakresie działań przyczyniających się do eksploatowania ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku poprzez podnoszenie kwalifikacji zawodowych osób związanych z sektorem rybactwa, w tym rozwój nowych metod i narzędzi szkoleniowych, co organ uznaje za zgodne z celem wskazanym w § 2 pkt 4 rozporządzenia. Niezrozumiały jest zatem zarzut braku rzeczowych oraz racjonalnych powiązań zdobytych w ramach projektu kwalifikacji z eksploatowaniem ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku, skoro projekt spełnia wskazane w § 6 pkt 10 i 11 rozporządzenia kryteria warunkujące uznanie planowanych działań za przyczyniające się do eksploatowania ekosystemów wodnych w sposób przyjazny środowisku. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ zawarł szersze uzasadnienie odmowy przyznania pomocy. Należy w powyższym kontekście stwierdzić, iż niedopuszczalne jest uzupełnianie brakującej w rozstrzygnięciu argumentacji dopiero w odpowiedzi na skargę, albowiem to pismo procesowe składane jest po zakończeniu postępowania i powinno zawierać jedynie odniesienie się organu do podniesionych w skardze zarzutów. Nie może sanować uchybień zaskarżonego rozstrzygnięcia i uzupełniać uzasadnienia. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony akt. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.