V SA/Wa 1672/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant: starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011r. sprawy ze skargi G.S. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi z dnia 8 sierpnia 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę S. (dalej: "skarżąca") jest stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: JWPU) wyrażone w piśmie z [...] lipca 2011 r. nr [...] Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 25 czerwca 2009 r. skarżąca złożyła w [...]j Jednostce Wdrażania Programów Unijnych wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO [...]), Priorytet VII "Tworzenie i poprawa warunków dla rozwoju kapitału ludzkiego", Działanie 7.2 "Infrastruktura służąca edukacji" pod tyt. "[...]". Wniosek uzyskał numer rejestracyjny [...] nr kancelaryjny [...]. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. JWPU poinformowała skarżącą, że wniosek zawiera błędy formalne i winien być poprawiony. JWPU w treści pisma przedstawiła dostrzeżone nieprawidłowości oraz wskazała wytyczne pozwalające na usunięcie błędów formalnych złożonego wniosku. W odpowiedzi na powyższe przy piśmie z [...] sierpnia 2009 r. informującym o usunięciu dostrzeżonych braków formalnych przedmiotowego wniosku, skarżąca złożyła do JWPU dwa egzemplarze uzupełnionego i poprawionego wniosku o dofinansowanie projektu oraz dwa egzemplarze załączników. Wyjaśniono przy tym, że z uwagi na fakt, iż część wybudowanego w ramach projektu budynku została przeznaczona na pomieszczenia dla instytucji gminnych nie świadczących usług oświatowych, zaistniała konieczność wydzielenia w ramach projektu kosztów niekwalifikowalnych. Pismem z dnia 11 września 2011 r. JWPU poinformowała skarżącą, że złożony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i zostanie przekazany do oceny merytorycznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. JWPU poinformowała skarżącą, że wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] nr kanc. [...] przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej, uzyskując wynik 68,50 punktu z 95 punktów możliwych do zdobycia. Wskazano przy tym, iż ze względu na ustalony poziom alokacji w konkursie w ramach Działania 7.2 RPO WM, jak również liczbę przyznanych punktów, wniosek skarżącej został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych, nie został przyjęty do dofinansowania. Wyjaśniono, iż realizacja projektu uzależniona będzie od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie, jednakże wysokość tych środków i termin ich uzyskania nie może zostać obecnie określony. JWPU pouczyła przy tym, iż z uwagi na uzyskanie wystarczającej ilości punktów aby zakwalifikować się do dofinansowania, środek odwoławczy skarżącej nie przysługuje. Następnie pismem z dnia [...] września 2010 r. JWPU poinformowała Gminę S., iż wnioskodawcy, którego projekt nie został wyłoniony do dofinansowania przysługuje prawo odwołania zgodnie z procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. Wskazano, iż w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej informacji, wnioskodawca może złożyć pisemny protest do JWPU na wskazany adres. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie, w dniu 11 października 2010 r. skarżąca złożyła protest, w którym zakwestionowała przeprowadzoną ocenę wniosku. W uzasadnieniu protestu wyjaśniono, że eksperci badający wniosek nie uwzględnili wszystkich opisanych we wniosku o dofinansowanie projektu szczegółowych informacji, dlatego też wniosek otrzymał liczbę punktów niewystarczającą do znalezienia się w puli wniosków objętych dofinansowaniem. Podjętej ocenie zarzucono m.in.: 1. naruszenie oceny strategicznej, Kryterium 4 Spójność regionu, spójność w zakresie przestrzennym, poprzez nieprawidłową ocenę projektu, gdzie jeden z ekspertów przyznał maksymalną liczbę punktów a drugi 0 punktów nie uzasadniając swojego stanowiska; 2. naruszenie oceny merytorycznej horyzontalnej, Kryterium 1 Potrzeba realizacji projektu, poprzez lakoniczne i niejasne uzasadnienie podjętych przez ekspertów ocen; 3. naruszenie oceny merytorycznej, Kryterium 3 Wpływ projektu na zwiększenie dostępności infrastruktury do potrzeb osób niepełnosprawnych, poprzez pominięcie przez jednego z oceniających ekspertów faktu wykonania podjazdu dla osób niepełnosprawnych; 4. naruszenie oceny szczegółowej, Kryterium 4. Wielofunkcyjność wykorzystania infrastruktury będącej przedmiotem projektu, poprzez nieprawidłową ocenę projektu, gdzie jeden z ekspertów przyznał 6 punktów a drugi z ekspertów uznając, że wniosek nie przewiduje aby powstał w wyniku realizacji projektu obiekt i wyposażenie również w sposób stały służyły dla szerszego grona odbiorców, przyznał 0 punktów; 5. naruszenie oceny szczegółowej, Kryterium 5. Racjonalizacja placówek edukacyjnych – związek z gminnymi lub powiatowymi planami sieci szkół, poprzez nieprawidłową ocenę projektu, gdzie jeden z ekspertów przyznał maksymalną liczbę punktów a drugi ekspert przyznał 0 punktów pomimo tego, iż wykazano spełnienie tego kryterium. Pismem z dnia [...] października 2010 r. JWPU poinformowała, iż złożony przez skarżącą protest został uwzględniony a badany wniosek skierowano do ponownej oceny merytorycznej zgodnie z § 14 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. JWPU poinformowała, iż projekt nr kanc. [...] ponownie oceniony został przez niezależnych członków Komisji Konkursowej oceniającej wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 (RPO WM) i uzyskał sumę ze średniej z ocen: horyzontalnej, szczegółowej i strategicznej, wynik 75,50 punktów, co stanowi 79,47 % maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. W zaskarżonym piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. JWPU poinformowała, iż ze względu na ustalony poziom alokacji na procedurę odwoławczą w konkursie nr [...] w ramach działania 7.2 RPO [...], jak również liczbę przyznanych punktów, wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych, nie został przyjęty do dofinansowania. Wskazano przy tym, iż realizacja złożonego projektu uzależniona będzie od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie, jednakże brak jest możliwości określenia wysokości tych środków i terminu ich uzyskania. Od powyższego pisma skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono nie oparcie go na całokształcie materiału złożonego wraz z wnioskiem przez skarżącą do oceny tego wniosku, pominięcie podczas rozstrzygania istotnym elementów wniosku mających wpływ na dyskrecjonalną ocenę osób orzekających, pobieżną analizę wniosku bez szczegółowego uwzględnienia argumentów wniosku a w konsekwencji dokonanie nieobiektywnej oceny złożonego wniosku, co bezpośrednio wpłynęło na wynik postępowania w postaci przyznania zbyt niskiej ilości punktów, czego konsekwencją jest brak dofinansowania projektu objętego wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) /zwanej dalej: "p.p.s.a."/, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30 b uz.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W pierwszej kolejności Sąd dokonał badania warunków formalnych dopuszczalności skargi, zgodnie ze wskazanymi wyżej wymogami. Skarga została wniesiona w ustawowo określonym terminie, po wyczerpaniu środka odwoławczego przysługującego zgodnie z systemem realizacji przedmiotowego programu operacyjnego. Sąd stwierdził również, iż skarga jest kompletna oraz została prawidłowo opłacona. Zaistniały zatem przesłanki do dokonania merytorycznej kontroli zasadności skargi. W zakresie określonej powyżej kognicji, w ocenie Sądu, ocena merytoryczna przedmiotowego projektu dokonana przez JWPU, jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym, nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Strona skarżąca zanegowała nieobiektywną i nierzetelną – jej zdaniem – ocenę wniosku co skutkowało przyznaniem zbyt niskiej punktacji w ramach poszczególnych kryteriów oceny projektu i uniemożliwiło uzyskanie dofinansowania projektu. Spór w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy prawidłowo [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych oceniła wniosek skarżącej o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim wskazać należy, iż sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013. Program ten został przygotowany w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006). Jest on zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą (w skrócie: IZ) tym programem jest Zarząd Województwa [...]. Jednocześnie wskazać trzeba, iż IZ powierzyła wdrażanie RPO [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (JWPU), która pełni tu rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia (tj. Instytucji Wdrażającej). Podstawę prawną dla opracowania, wdrażania i realizacji RPO WM stanowi powoływana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) – zwana dalej; "u.z.p.p.r.". Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. Zarząd Województwa [...] jako IZ jest zobowiązany do przygotowania dokumentu uzupełniającego zapisy RPO WM. Dokument ten - tj. Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 - przedstawia szczegółowy opis priorytetów z podziałem na działania, precyzując główne typy możliwych do realizacji projektów, beneficjentów, poziomy intensywności pomocy, a także precyzuje i opisuje sposoby wyłaniania i oceny projektów. Dokument ten w brzmieniu stosowanym w przedmiotowej sprawie zawiera również opis podmiotów uczestniczących w realizacji RPO [...]. Dla Priorytetu VII, Działania 7.2 określono, iż IZ jest Urząd Marszałkowski Województwa [...], Departament Strategii i Rozwoju Regionalnego, Departament Kontroli, natomiast Instytucją Wdrażającą (tj. Instytucją Pośredniczącą II stopnia) – [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych. Nadto, wskazać trzeba, iż na podstawie art. 28 ust. 1 u.z.p.p.r., w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane m.in. projekty wyłonione w drodze konkursu. W takim przypadku, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania odpowiednia Instytucja ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej oraz informację o konkursie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub regionalnym, zawierającą co najmniej elementy określone w art. 29 ust. 2 pkt 1-3 u.z.p.p.r. Zgodnie z ww. przepisami, w dniu 18 maja 2009 r. [...]JWPU ogłosiła na swojej stronie internetowej nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach RPO [...] 2007-2013 Priorytet VII "Tworzenie i poprawa warunków dla rozwoju kapitału ludzkiego Działanie 7.2 "Infrastruktura służąca edukacji" wskazując, iż konkurs ma charakter zamknięty bez preselekcji oraz, że wnioski w ramach ogłoszonego konkursu będą przyjmowane od dnia 19 maja 2009 r. do dnia 25 czerwca 2009 r. (do godziny 15.30). Taki też tryb konkursowy przewidziano w Regulaminie konkursu (§ 9 pkt 11). W § 8 tego Regulaminu ("Ocena wniosków o dofinansowanie") podano, że złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej, merytorycznej i ocenie wykonalności, zgodnie z zapisami obowiązującej wersji Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (Uszczegółowienia RPO WM) - rozdział 6 "Opis systemu wyboru projektów" oraz załącznik 5 "Kryteria wybory finansowych operacji". Zatem, po pomyślnym zakończeniu etapu oceny formalnej złożony wniosek poddany został ocenie w skład, której wchodzi: ocena wykonalności, ocena strategiczna i ocena merytoryczna. Zgodnie z zawartym w rozdziale 6 Uszczegółowienia opisem procesu wyboru projektów w trybie konkursowym zamkniętym bez preselekcji, jako pierwsza zostaje wykonana ocena wykonalności. Ocena ta jest oceną "0/1". Ma ona potwierdzić, że projekt jest wykonalny pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. Uzyskanie oceny "0" wyklucza projekt z dalszej oceny. Oceny wykonalności i oceny merytorycznej dokonują eksperci wpisani przez Instytucję Zarządzającą do Bazy Ekspertów RPO [...] 2007-2013 natomiast oceny strategicznej dokonują pracownicy [...] Biura Planowania Regionalnego wpisani przez Instytucję Zarządzającą do Bazy danych osób prowadzących ocenę strategiczną projektów w ramach RPO [...] 2007-2013, pełniących funkcję ekspertów. Ocena strategiczna i merytoryczna odbywa się jedynie dla projektów ocenionych pozytywnie pod względem wykonalności i określana jest punktowo. Po zakończeniu całkowitej oceny wykonalności, oceny strategicznej i merytorycznej wszystkich wniosków o dofinansowanie projektów powstaje lista projektów uszeregowanych pod względem liczby otrzymanych punktów. Listę tworzą projekty, które uzyskały pozytywny wynik oceny wykonalności i uzyskały minimum 60 % maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu. Pozostałe projekty nie podlegają dalszej ocenie. Zgodnie z ustalonymi przez Instytucję Zarządzającą kryteriami ocen maksymalny wynik możliwy do zdobycia w przedmiotowym konkursie w ramach RPO [...] 2007-1013 Działanie 7.2 Infrastruktura służąca edukacji wynosił 95 punktów. W ocenie Sądu w kontekście obowiązujących uregulowań prawnych, organ dokonał prawidłowej oceny danych zawartych we wniosku i dołączonych do niego dokumentów, przyznając odpowiednią liczbę punktów w każdym z kwestionowanych kryteriów. Podkreślić należy to, iż rolą organu w tym postępowaniu było dokonanie oceny przedmiotowego projektu w oparciu o ustalone kryteria konkursu i mając na uwadze inne, konkurencyjne projekty. Dokonując oceny organ musi przy tym należycie uzasadnić swoje stanowisko. Sąd oceniając działanie organu nie dopatrzył się jednak naruszenia obowiązujących przepisów. Organ oceniając przedmiotowy projekt w oparciu o poszczególne kryteria konkursowe określił punktację w sposób logiczny, spójny i rzetelny uzasadniając należycie swoje stanowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podkreślić należy, iż zarzuty te określone zostały w sposób bardzo ogólny. Przedstawiona argumentacja opiera się w zasadzie na polemice z ekspertami i kwestionowaniu ilości punktów przyznanych za poszczególne kryteria. Wskazać tutaj należy, iż eksperci oceniający to osoby dysponujące odpowiednia wiedzą, a także działający zgodnie z ramami prawnymi obowiązującymi w danym konkursie. Zgodnie z § 20 Regulaminu Oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO [...] 2007-2013) każdy projekt na każdym etapie oceny merytorycznej oceniany winien być przez minimum dwóch ekspertów. W przedmiotowej sprawie na każdym etapie postępowania oceny dokonywało dwóch ekspertów. Jak wynika natomiast z treści § 23 ww. Regulaminu końcowa ocena to średnia arytmetyczna liczby punktów nadanych podczas oceny. W przypadku różnicy punktowej między ocenami rzędu 30 procent punktów liczonych od maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danej ocenie, wniosek musi być oceniony przez trzeciego eksperta wylosowanego przez przewodniczącego (§ 26 Regulaminu). Opinia trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca. Sąd stwierdza, że wszystkie powyższe zasady zostały prawidłowo zastosowane w sprawie i w sposób dokładny opisane w piśmie organu z dnia [...] października 2011 r. oraz zaskarżonym piśmie organu z dnia [...] lipca 2011 r. Podkreślić należy, iż osoba oceniająca wniosek jako ekspert niezależny, dokonuje oceny według własnego uznania, natomiast ocenę końcową stanowi średnia z podjętych ocen. W opinii sądu przedmiotowy wniosek oceniony został prawidłowo, jak bowiem wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, m.in. z kart ocen merytorycznych, oceniono go zgodnie z kryteriami wyboru oraz zgodnie z Regulaminem Konkursu, mimo że eksperci nie byli zgodni w poszczególnych ocenach. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż merytoryczna ocena spornego projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wobec czego należało orzec o oddaleniu skargi jako nie zasługującej na uwzględnienie na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.).