V SA/Wa 1674/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...] orzekającą o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelce [...] E. O. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż dniu [...] grudnia 2006 r. E. O. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony motywując go chęcią zamieszkania wraz z mężem A. K., który prowadzi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalność gospodarczą. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie udzielenia Cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ ten wskazał, że pobyt E. O. jest integralnie związany z pobytem jej męża, A. K. uzyskał natomiast negatywną decyzję w przedmiocie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda [...] powinien wezwać wnioskodawczynię do przedstawienia dokumentów potwierdzających wysokość kosztów zamieszkania w mieszkaniu przy ul. [...] w K. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji E. O. dołączyła do akt sprawy zawartą w dniu [...] stycznia 2008 r. z J. Z. umowę najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w K. Z umowy tej wynika, iż czynsz najmu wynosi 150 zł, najemca jest też zobowiązany ponosić koszty z tytułu eksploatacji lokalu, które wynoszą 50 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewoda [...] ponownie orzekł o odmowie udzielenia E. O. wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, że prowadzona przez Cudzoziemkę jako wspólnika Spółki komandytowej “O." działalność gospodarcza jest korzystna dla gospodarki narodowej. W szczególności organ I instancji wskazał, że od rejestracji Spółki “O.", tj. od dnia [...] grudnia 2007 r. do pierwszej operacji gospodarczej – zakupu towaru – w dniu [...] października 2008 r. upłynęło ponad dziesięć miesięcy. Spółka “O." nie zatrudnia pracowników nie można więc stwiedzić, że przyczynia się do spadku bezrobocia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub pozytywnie oddziałuje na rynek pracy. Ponadto organ I instancji wskazał, iż Cudzoziemka nie posiada stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu oraz ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu przepisów o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. W odwoławniu od powyższej decyzji podniesiono w szczególności, że organ I instancji nie uwzględnił krótkiego okresu funkcjonowania Spółki "O.", która w wyniku długotrwałych procedur urzędowych faktyczną działalność podjęła dopiero w październiku 2008 r. Wskazano ponadto, że niewątpliwy wpływ na obecną kondycję firmy wnioskodawczyni ma również panujący kryzys oraz, że decyzja organu I instancji jest dla E. O. niesprawiedliwa i krzywdząca. W trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik wnioskodawczyni został wezwany m.in. do nadesłania aktu notarialnego o ustanowieniu Spółki "O.", deklaracji CIT-8 oraz PIT, a także wszelkich innych dokumentów potwierdzających posiadanie przez stronę stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania na terenie Polski. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. nr 234 poz.1694 z późn. zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody [...], iż E. O. nie spełnia warunków określonych w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, uzasadniających udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Wyjaśnił, że E. O. ostatnio przebywała na terytorium Polski na podstawie udzielonego przez Wojewodę [...] zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności od dnia [...] kwietnia 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r. Pobyt Cudzoziemki na terytorium Polski jest związany z prowadzeniem działalności gospodarczej w ramach Spółki komandytowej "O.", której wnioskodawczyni jest wspólmnikiem wraz ze swoim mężem A. K. oraz V. H. Umowa o zawiązaniu spółki została zawarta w dniu [...] października 2007 r. w formie aktu notarialnego, praktyczną działalność firma podjęła jednak w październiku 2008 r. Spółka zajmuje się sprzedażą odzieży i obuwia. W toku postępowania odwoławczego strona dołączyła do akt sprawy dwie umowy o pracę zawarte w dniu [...] stycznia 2009 r. na cały etat na czas nieokreślony z obywatelkami polskimi – J. Ż. oraz K. K. z wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości 1276,00 zł. brutto. Zgodnie z zeznaniem o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) - PIT-B - dochód Spółki “O." w 2008 r. wyniósł [...] zł., zaś dochód przypadający na podatnika tj. E. O. wyniósł: [...] zł. W ocenie organu odwoławczego odnotowany zysk Spółki przez okres prowadzonej działalności nie jest wystarczający, do stwierdzenia, że jej działalność jest korzystna dla gospodarki narodowej. O tym, że działalność gospodarcza przysparza korzyści gospodarce Polski można bowiem mówić wówczas, gdy jest ona korzystna nie tylko dla cudzoziemca, ale przede wszystkim dla gospodarki narodowej przyczyniając się do jej rozwoju. Działalność taka powinna przyczyniać się do transferu nowych technologii lub wprowadzania innowacji, tworzyć nowe i stabilne miejsca pracy dla obywateli polskich, przyczyniać się do wzrostu inwestycji na rodzimym rynku. Ponadto podmiot gospodarczy powinien charakteryzować się stabilnością ekonomiczną i dawać rękojmię generowania korzyści w przyszłości. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wnioskodawczyni nie udokumentowała spełnienia przesłanki z art. 53 ust. 7 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. nie wykazała, że posiada dochody wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu. Z tytułu najmu lokalu mieszkalnego w K. przy ul. [...] E. O. wraz z mężem ponosi miesięczne koszty w wysokości 150 zł oraz koszty eksploatacyjne w wysokoąci 50 zł. Jak natomiast wynika z zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) PIT-36, w 2008 r. E. O. osiągnęła dochód w wysokości [...] zł, czyli około [...] zł miesięcznie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. O. zarzuciła decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2009 r. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W ocenie skarżącej ww. decyzja została również wydana z naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu skargi skarżąca zawarła polemikę z argumentacją organu zwracając w szczególności uwagę, iż zatrudnianie przez firmę "O." obywateli polskich świadczy o dobrej kondycji finansowej tej firmy oraz przynosi korzyści gospodarcze poprzez tworzenie nowych miejsc pracy. Ponadto zarzuciła, że organ II instancji dokonał wyliczeń dochodów Spółki w oparciu o dane z 2008 r., chociaż w jego dyspozycji pozostawały dane za styczeń-czerwiec 2009 r. Tym samym przedstawione w zaskarżonej decyzji dochody Spółki "O." nie odpowiadały stanowi faktycznemu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji nieprawdziwą informację jakoby skarżąca nie była pozbawiona możliwości dalszego legalnego przebywania i prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Polski na podstawie stosownej wizy pobytowej. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2009 r. skarżąca podtrzymała zarzuty przedstawione w skardze, a dodatkowo zwróciła uwagę na przewlekłość postępowania, które toczyło się niemal przez 3 lata. Odnosząc się do pominiętego przez organ II instancji wyniku ekonomicznego Spółki "O." za okres styczeń-czerwiec 2009 r. skarżąca stwierdziła, że dokument ten pozwoliłby organowi zauważyć wzrost zysków Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Podkreślić należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Badając pod tym względem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U., Nr 120, poz. 818) do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 53. W myśl art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który prowadzi działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, korzystną dla gospodarki narodowej, a w szczególności przyczyniającą się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia nowych miejsc pracy; Zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, 2, 7, 9, 13 i 14 oraz ust. 5, jest obowiązany posiadać: 1) stabilne i regularne źródło dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu; 2) ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze wyżej cytowane przepisy ustawy o cudzoziemcach, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że jest ona prawidłowa. Sporne w przedmiotowej sprawie jest w szczególności to, czy działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą, za pośrednictwem spółki, której E. O. jest wspólnikiem, spełnia przesłanki cytowanego wyżej art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach tzn., czy działalność ta jest korzystna dla gospodarki narodowej. Spór dotyczy również kwestii spełniania przez skarżącą przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, czyli posiadania przez nią stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie oraz członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu. W odniesieniu do pojęcia "działalność korzystna dla gospodarki narodowej" wskazać należy, iż jakkolwiek pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to wymienione w przepisie przykładowe cechy takiej działalności - przyczynianie się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzanie korzystnych innowacji i tworzenie nowych miejsc pracy - stanowią wskazówkę interpretacyjną, która wymaga wykazania związku pomiędzy prowadzoną działalnością gospodarczą, a konkretnymi korzyściami dla gospodarki narodowej (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt II OSK 201/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 112). Istotną okolicznością w sprawie o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jak słusznie zauważył organ, jest wysokość dochodów osiąganych z prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej i tym samym odprowadzany nią do budżetu państwa podatek dochodowy. Zasadne jest bowiem promowanie rozwoju przedsiębiorstw przynoszących znaczące korzyści finansowe, natomiast ograniczanie dostępu do rynku podmiotów, które wykazują niewysokie dochody. Wysokie dochody, a przez to wysokie wpływy do budżetu państwa z tytułu należności podatkowych mogą bowiem uzasadniać pozytywne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy brak jest innych okoliczności uzasadniających przyjęcie, że spełniona została przesłanka określona w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w roku 2008 Spółka komandytowa "O." osiągnęła dochód w wysokości zaledwie [...] zł., nie można więc na tej podstawie uznać, że działalność Spółki jest korzystna dla gospodarki narodowej. W toku postępowania administracyjnego skarżąca nadesłała wynik finansowy Spółki komandytowej "O.", wynika z niego, że w okresie od stycznia do czerwca 2009 r. dochód Spółki wyniósł [...] zł. W ocenie Sądu również dochód w takiej wysokości nie uzasadniał udzielenia skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia. Wskazać też należy, że do ww. dokumentu organ II instancji odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę, nie przeanalizował go natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik postępowania. Okoliczność powiększenia dochodu Spółki we wskazanym powyżej zakresie świadczy bowiem jedynie o poprawie kondycji finansowej tego podmiotu, a nie przesądza jeszcze o tym, że prowadzi on działalność korzystną dla gospodarki narodowej w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Tak wzrastająca tendencja wskazuje, że trudno mówić o potencjalnych korzyściach, jakie spółka ma przynieść gospodarce narodowej. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała również, aby na skutek działalności ww. Spółki poczyniono w Polsce jakieś inwestycje lub by działalność badanej spółki spowodowała wprowadzenie nowych technologii i korzystnych innowacji. Spółka, której skarżąca jest wspólnikiem, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zatrudnia dwie obywatelki Polski. Powyższy fakt, nie dowodzi zaś, że kontrolowany podmiot gospodarczy odgrywa znaczącą rolę, jako pracodawca choćby na regionalnym (lokalnym) rynku pracy. Zasadnie organ przyjął zatem, że zatrudnianie dwóch obywateli polskich, z wynagrodzeniem miesięcznym [...] zł. brutto, nie może wpływać w znaczący sposób na poprawę sytuacji na rynku pracy, a przez to nie przynosi wymiernych korzyści gospodarce narodowej w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W związku z powyższym za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie Sądu trafne jest również stanowisko organu odnośnie niespełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 53 ust. 7 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. nie wykazania przez nią, że posiada dochody wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu. Zgodnie z art. 53 ust. 10 ustawy o cudzoziemcach dochód, o którym mowa w wymienionym powyżej art. 53 ust. 7 pkt 1, po odliczeniu kosztów zamieszkania, przypadający na każdego członka rodziny pozostającego na utrzymaniu cudzoziemca lub na cudzoziemca, gdy jest osobą samotną, musi być wyższy niż wysokość dochodu, od której przyznaje się świadczenia pieniężne z pomocy społecznej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.) tj. 477 zł dla osoby samotnie gospodarującej i 351 zł dla osoby w rodzinie. Tymczasem w dochodzie Spółki “O." rok 2008 na skarżącą przypadło tylko [...] zł. Jak wynika z dołączonego do akt sprawy wyniku finansowego dochód ww. Spółki – a równocześnie dochód skarżącej – za rok 2009 prawdopodobnie będzie wyższy. Zauważyć jednak trzeba, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców oceniając w dniu wydania zaskarżonej decyzji stabilność i regularność źródła dochodu skarżącej nie mógł opierać się na hipotetycznym wzroście dochodów skarżącej w przyszłości. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do uznania, że organy naruszyły treść art. 7, 8 i 9 k.p.a. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu szerokiego postępowania wyjaśniającego i zebraniu materiału dowodowego, decyzje wydane zostały przez organy administracji w dwóch instancjach, na podstawie ich samodzielnych ocen materiału dowodowego. Rozstrzygnięcia w sprawie oparte zostały na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, który uzasadnia oceny orzekających w sprawie organów. Strona w toku postępowania miała zapewniony czynny udział w każdym jego stadium i korzystała ze swoich uprawnień. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sposób bezpośredni odniósł się również do twierdzeń odwołującej się strony. Jak zaznaczono wcześniej odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z przyczyn określonych w art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter obligatoryjny. W związku z tym wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony uwzględniając jej słuszny interes, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, doznaje istotnego ograniczenia. Zasada ta ma bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego polegającego na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Zastosowanie ww. zasady nie może jednak prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego w sprawach, w których ustawodawca wprowadził instytucję tzw. decyzji związanej. Przedmiotowa sprawa należy zaś do spraw tego rodzaju - przepisy prawa materialnego determinowały bowiem treść jej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, Lex nr 81779). Podkreślić również należy, że znaczny czas trwania postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji wynikał z dążenia organu odwoławczego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Skarżąca była też informowana, że ze względu na prowadzenie postępowania wyjaśniającego decyzja nie zostanie wydana w terminie przewidzianym w art. 35 §3 k.p.a., fakt przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego nie spowodował też wydania decyzji niezgodnej z prawem. Za niezasadny należało uznać również zarzut umyślnego wprowadzenia skarżącej w błąd poprzez pouczenie, że negatywne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie pozbawia jej możliwości dalszego, legalnego przebywania i prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy ustawy o cudzoziemcach przewidują bowiem możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium RP na podstawie stosownej wizy pobytowej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.