V SA/Wa 1674/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Matylda Arnold - Rogiewicz, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Z. Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków od których nalicza się odsetki oddala skargę. Z. Sp. z o.o. w O. (dalej "Skarżący", "Beneficjent") zawarł z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu umowę o dofinansowanie projektu pn. [...] (umowa o dofinansowanie nr [...] ze zm.). W ww. umowie w § 8 ust.1 pkt 1 przewidziano zaliczkę, jako jedną z form dofinansowania. Zgodnie z postanowieniami umowy (§ 8 ust.3a) Beneficjent miał obowiązek rozliczenia zaliczki w terminie 180 dni od jej otrzymania. W przypadku braku jej rozliczenia w terminie Beneficjent zobowiązany był do zapłaty odsetek, na zasadach określonych w art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.); dalej "u.f.p.". Beneficjent złożył wniosek o płatność w dniu 15 maja 2015 r., rozliczający zaliczkę otrzymaną w dniu [...] listopada 2014 r. w wys. [...] zł i tym samym nie dochował terminu określonego w umowie o dofinansowanie. W związku ze stwierdzeniem okoliczności, o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p. (nierozliczenia zaliczki w terminie) organ I instancji w dniu [...] września 2015 r. wezwał Beneficjenta do zapłaty odsetek w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, w łącznej wysokości [...] zł. W piśmie wskazano przyczynę naliczenia odsetek, przedstawiono sposób, w jaki powinna nastąpić ich zapłata oraz pouczono o konsekwencjach jej niedokonania. W związku z brakiem zwrotu środków organ I instancji zawiadomił w dniu [...] października 2015 r. Beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty odsetek do zapłaty z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki przekazanej na realizację projektu pn. [...]. W dniu [...] listopada 2015 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o zapłacie odsetek, w której ustalił kwotę do zapłaty w wysokości [...] zł, stanowiącą równowartość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych, naliczonych od dnia przekazania środków z tytułu zaliczki do dnia złożenia wniosku o płatność. Jako sposób zapłaty organ ten wskazał pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz Beneficjenta. Od powyższej decyzji Beneficjent wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. W szczególności podniósł, że nie było zasadne naliczenie odsetek w związku z nieterminowym złożeniem wniosku o płatność z uwagi na fakt, że przed upływem ww. terminu Beneficjent wydatkował środki otrzymane w formie zaliczki. Ponadto, zdaniem Strony, organ I instancji naruszył art. 2 Konstytucji RP poprzez naliczenie kwoty [...] zł odsetek za 4 dni opóźnienia w złożeniu wniosku o płatność, czym uchybił zasadom sprawiedliwości społecznej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Finansów) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przy wykładni pojęcia rozliczenie zaliczki kluczowe znaczenia ma § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2009 r., nr 223, poz. 1786, dalej "rozporządzenie"), z którego jasno wynika, że rozliczenie zaliczki następuje poprzez: złożenie do właściwej instytucji na kwotę i w odpowiednim terminie wniosków o płatność lub zwrot zaliczki. Oznacza to, że aby całkowicie rozliczyć zaliczkę, beneficjent jest obowiązany w terminie określonym w umowie, liczonym od dnia otrzymania zaliczki, złożyć do odpowiedniej instytucji wniosek o płatność, w którym wykaże wydatki kwalifikowalne o wartości pozwalającej na rozliczenie przekazanej kwoty zaliczki lub w tym terminie zwrócić niewykorzystaną część zaliczki. Nie jest więc dopuszczalne traktowanie wydatkowania środków z zaliczki na równi z jej rozliczeniem. Odsetki nalicza się od środków pozostałych do rozliczenia, a więc od środków niewskazanych przez Beneficjenta we wnioskach o płatność, złożonych do właściwej instytucji w odpowiednim terminie i w odpowiedniej kwocie, lub niezwróconych, a nie od środków niewydatkowanych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że dostrzegalny w systemie przepływów finansowych w funduszach strukturalnych dualizm (cywilnoprawna umowa o dofinansowanie oraz decyzja administracyjna o zapłacie odsetek) nie uzasadnia utożsamiania instytucji odsetek należnych na podstawie przepisów o charakterze publicznoprawnym z instytucją odsetek cywilnoprawnych. Należy bowiem mieć na uwadze, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych źródłem powstania zobowiązania z tytułu odsetek naliczonych na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. jest zaistnienie zdarzenia polegającego na nierozliczeniu zaliczki w sposób określony w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zobowiązanie to należy zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 u.f.p. Mimo cywilnego charakteru stosunku prawnego będącego podstawą dofinansowania projektu, odsetki naliczone na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. są instytucją publiczno-prawną. Nie znajdują więc zastosowania do niej przepisy kodeksu cywilnego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż wszelkie zarzuty Beneficjenta odnoszące się do kwestii nieuwzględnienia aspektu społecznego sprawy nie znajdują uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Okres opóźnienia, przyczyna nierozliczenia zaliczki w terminie, brak szkody po stronie Unii Europejskiej z powodu opóźnienia czy skutki dla budżetu Beneficjenta wskutek spłaty zobowiązania są faktami przedmiotowo nieistotnymi w niniejszej sprawie z uwagi na klarowne przepisy u.f.p. Powyższe okoliczności mogą być ewentualnie uznane za istotne przy ocenie wystąpienia przesłanki interesu dłużnika lub ważnego interesu społecznego w odrębnym postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot udzielenie ulgi w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Minister wskazał również, iż w orzecznictwie podkreśla się, że podpisując umowę o dofinansowanie beneficjent bierze na siebie całą odpowiedzialność za prawidłową realizację projektu. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że Beneficjent nie dokonał rozliczenia środków otrzymanych w formie zaliczki w terminie określonym w § 8 ust. 3a umowy o dofinansowanie, a tym samym naruszył przepisy u.f.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił rażące naruszenie następujących przepisów: art. 189 ust. 3 u.f.p. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); dalej "k.p.a.", tj. zasady legalności poprzez działanie wbrew przepisom k.p.a., art. 7 k.p.a., tj. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu jednostki, art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uchybienie sprawiedliwości społecznej naliczając [...] zł odsetek za 4 dni opóźnienia w złożeniu dokumentów do projektu, którego zakres rzeczowy Skarżący wykonał w całości, jak również w całości rozliczył się z otrzymanych środków, art. 483 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm.); dalej: "k.c." oraz art. 484 k.c. poprzez stosowanie kary finansowej w postaci odsetek podatkowych za niewykonanie zobowiązania niepieniężnego, jakim było złożenie dokumentów przez Skarżącego. W motywach skargi Skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 189 ust. 3 u.f.p. z uwagi na to, że skarżąca Spółka na dzień 11 maja 2015 r. nie posiadała środków do rozliczenia. Należy zauważyć, iż przy wykładni pojęcia rozliczenie zaliczki kluczowe znaczenia ma § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2009 r. Nr 223, poz. 1786); dalej: "rozporządzenie", wydanego na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p. Zgodnie z przywołaną regulacją rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że, w świetle powyższej regulacji, nie sposób traktować wydatkowania środków (rozumianych jako ich rozchód) przekazanych w ramach zaliczki jako zdarzenia, które bezpośrednio skutkuje uznaniem, że została ona rozliczona. Art. 189 ust. 3 u.f.p. stanowi, iż w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Odsetki nalicza się zatem od środków niewskazanych przez beneficjenta we wnioskach o płatność, złożonych do właściwej instytucji w odpowiednim terminie i w odpowiedniej kwocie, lub niezwróconych, a nie od środków niewydatkowanych, w przeciwnym wypadku organ zostałby pozbawiony instrumentu mobilizującego beneficjentów do właściwego (w tym terminowego) składania wniosków o płatność. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 483 oraz art. 484 k.c. poprzez stosowanie kary finansowej w postaci odsetek podatkowych za niewykonanie zobowiązania niepieniężnego, jakim było złożenie dokumentów przez skarżącego. Należy wyjaśnić, iż dostrzegalny w systemie przepływów finansowych w funduszach strukturalnych dualizm (cywilnoprawna umowa o dofinansowanie oraz decyzja administracyjna o zapłacie odsetek) nie uzasadnia utożsamiania instytucji odsetek należnych na podstawie przepisów o charakterze publicznoprawnym z instytucją odsetek cywilnoprawnych. Należy bowiem mieć na uwadze, że źródłem powstania zobowiązania z tytułu odsetek naliczonych na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. jest zaistnienie zdarzenia polegającego na nierozliczeniu zaliczki w sposób określony w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Należy zauważyć, iż w art. 60 u.f.p. przewidziano otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Zatem odsetki powstałe z tytułu nieterminowego rozliczenia środków zaliczki, pomimo cywilnoprawnego charakteru stosunku prawnego będącego podstawą dofinansowania projektu, nie tracą charakteru środków publicznych. Nie mogą więc do nich znaleźć zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty procesowe. Należy zauważyć, iż, wbrew twierdzeniom skarżącej, zarzuty odnoszące się do nieuwzględnienia aspektu społecznego związanego z wydatkowaniem środków przed terminem ustalonym umową o dofinansowanie nie mogły zostać uwzględnione w rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględnienia tego elementu w zakresie ustaleń faktycznych. Ponadto, należy zauważyć, iż skarżąca przystępując do realizacji projektu zobligowana była do rozliczenia zaliczki w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa; nie może zatem przerzucać odpowiedzialności na organ twierdząc, że swoją bierną postawą sprawił, że naruszona została zasada pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organów państwa. Reasumując całokształt poczynionych rozważań i przedstawionej argumentacji należy stwierdzić, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.