V SA/Wa 168/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. M. M A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o wydaleniu z terytorium RP; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. M. M. A. jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekającą o odmowie uchylenia w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej "k.p.a."] decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o wydaleniu M. M. M A. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do dnia [...] listopada 2008 r. oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...], uwzględniając wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej w M., wydał decyzję orzekającą o wydaleniu M. M. M A. z terytorium RP w terminie do dnia [...] listopada 2008 r. i nadał powyższemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została wydana w związku z nielegalnym wjazdem i pobytem Cudzoziemca w Polsce. Cudzoziemiec został wydalony z terytorium RP w dniu [...] listopada 2008 r., a jego dane zostały wpisane do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany. W dniu [...] czerwca 2008 r. Cudzoziemiec wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] w trybie art. 154 § 1 k.p.a., w szczególności w części dotyczącej umieszczenia danych M. M. M A. w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. M. M A. mieszka i pracuje w R., posiada [...] wizę pobytową ważną do [...] lipca 2009 r. i stara się o jej przedłużenie na następny okres. Granicę polską przekroczył będąc błędnie przekonany, że posiada wizę do tego uprawniającą. Ponadto wydana decyzja o wydaleniu Cudzoziemca z terytorium RP i wpisanie jego danych do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany spowoduje, że jego pobyt na w R. nie zostanie przedłużony. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił Cudzoziemcowi uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. M. M A. przekraczając w dniu 2 listopada 2008 r. granicę polską nie posiadał stosownej polskiej wizy pobytowej w związku z czym tego samego został zatrzymany przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w miejscowości K. W trakcie przeprowadzonych czynności wyjaśniających okoliczności pobytu cudzoziemca na terytorium RP ustalono, że M. M. M A. w dniu 23 października 2008 r. przyleciał samolotem z F. do P. na podstawie swojego paszportu nr [...] wraz z zamieszczoną w tym dokumencie [...] wizą pobytową typu D ważną do dnia [...] lipca 2009 r. Tym samym Cudzoziemiec wykorzystał możliwość tranzytu do państwa członkowskiego UE, które wydało wizę. Następnie organ wyjaśnił, że kwestia przekraczania granic na podstawie wiz krajowych została uregulowana w Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen. Konwencja ta na mocy tzw. traktatu akcesyjnego podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2004 Nr 90 poz. 864 zał., z późn. zm.) oraz decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 06,12.2007r. (Dz.U.UE,L.07.323.34) jest wiążąca dla Polski. Zgodnie z art. 18 Konwencji, wizy zezwalające na pobyt przekraczający trzy miesiące są wizami krajowymi wydawanymi przez jedną z Umawiających się Stron zgodnie z jej prawem krajowym. Wizy takie umożliwiają ich posiadaczom tranzyt przez terytoria innych Umawiających się Stron w celu przejazdu na terytorium Umawiającej się Strony, która wizę wydała, chyba że osoby te nie spełniają warunków wjazdu określonych w artykule 5 ustęp 1 litery a), d) i e) lub znajdują się na krajowej liście wpisów do celów odmowy wjazdu Umawiającej się Strony, przez której terytorium zamierzają przejechać. Tak więc posiadana przez M. M. M A. długoterminowa, krajowa wiza [...] uprawniała go do jednokrotnego przejazdu tranzytowego przez terytorium Umawiających się Stron w drodze do R., natomiast nie uprawniała go do wjazdu na terytorium RP. W takim przypadku Skarżący powinien wystąpić do polskiego konsula o wydanie stosownej wizy. Organ podkreślił, że nieświadomość cudzoziemca o konieczności uzyskania w tym przypadku stosownej polskiej wizy pobytowej nie stanowi uzasadnienia do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym organ uznał, że wobec Cudzoziemca zachodzą przesłanki art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694 z późn. zm.). Cudzoziemiec przebywał bowiem na terytorium RP bez wymaganej wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz niezgodnie z przepisami przekroczył granicę RP. Podsumowując Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że uchylenie decyzji Wojewody [...] nie jest zasadne, gdyż interes M. M. M A. nie może być w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów oceniony jako "słuszny" w rozumieniu art. 154 §1 k.p.a. Orzekając ponownie na skutek wniesienia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie tej treści organ wskazał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie przemawia za zmianą stanowiska i uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., ponieważ interes strony nie może być uznany jako "słuszny". w rozumieniu art. 154 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dodał natomiast, że organ administracji orzekający w trybie art. 154 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lun słuszny interes strony. Organ nie jest natomiast uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (m.in. wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., III SA 2468/99). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił ww. decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. naruszenie: - art. 154 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na błędnej interpretacji treści tego przepisu – polegającej na ograniczeniu jego zastosowania, tj. wyłączeniu sytuacji, w których na stronę nałożono konsekwencje prawne za określone w przepisach zachowanie, a także przyjęciu, że okoliczności podniesione przez stronę nie wyczerpują znamion określonych w tym przepisie (słuszny interes strony), - art. 127, 128 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez nierozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym, - art. 6, 7, 8, 11, 77 §1, 107 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, - przepisów Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do Układu z Schengen – poprzez odmienną interpretację przepisów dotyczących przekraczania granic przez cudzoziemców mających prawo pobytu, niż inne państwa UE ( w szczególności R.). W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że błędne jest stanowisko organu, zgodnie z którym, jeżeli strona nielegalnie przekroczyła granicę i naruszyła art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to nie ma już możliwości uchylenia wydanej decyzji o wydaleniu w oparciu o art. 154 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo NSA podniesiono, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko wtedy, gdy uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa, gdyż w przeciwnym razie naruszałoby to zasadę praworządności. W ocenie skarżącej "interes społeczny lub słuszny interes strony dotyczy więc uchylenia decyzji, a nie naruszenia prawa przez stronę co było przyczyną wydania uchylonej decyzji". Następnie strona skarżąca zwróciła uwagę, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie odniósł się do wielu okoliczności faktycznych, które potwierdzają słuszny interes skarżącego w uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Organ nie wziął w szczególności pod uwagę, że skarżący nie miał świadomości, że posiadana wiza [...] nie uprawnia go do wjazdu na terytorium Polski. Ponadto organ nie uwzględnił tego, że skarżący stara się o przedłużenie pobytu w R., ponieważ prowadzi tam działalność gospodarczą oraz pozostaje w związku z obywatelką [...]. Jak podkreślono w skardze ze względu na wpisanie danych skarżącego do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, jego pobyt w R. prawdopodobnie nie zostanie przedłużony. W ocenie strony skarżącej w powyższej sytuacji uchylenie decyzji o wydaleniu i wykreślenie skarżącego z wykazu osób niepożądanych nie spowoduje stanu niezgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty powołane w skardze są bezzasadne. W szczególności za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 154 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 154 k.p.a. taka decyzja może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika pogląd, że wzruszenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może więc nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno-prawnym zawrze pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Uwzględnienie zatem interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (por. NSA w wyroku z 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, z 4 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1434/97, z 4 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1459/97). W przedmiotowej sprawie decyzja o wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była skutkiem nielegalnego przebywania skarżącego na terytorium RP (tzn. bez wymaganej wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub pobyt rezydenta długoterminowego WE) i niezgodnego z prawem przekroczenia granicy, została wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Należy zaznaczyć, że decyzja o wydaleniu jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest to tak zwana decyzja związana – organ administracji jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach, a wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Ponadto wskazać należy, że art. 154 k.p.a. jest przepisem procesowym. Nie może zatem stanowić podstawy materialno-prawnej do przyznania stronie konkretnych uprawnień, a w tym przypadku prowadzić do legalizacji pobytu skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po uchyleniu ostatecznej decyzji i wykreślenia jego danych z wykazu osób, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany. Przepis art. 154 k.p.a. daje podstawę jedynie do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdy zachodzą ku temu przesłanki wymienione w tym przepisie, a które nie prowadzą do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zatem uznać należy, że powoływanie się przez skarżącego na to, że słuszny interes strony (chęć przedłużenia pobytu w R. i prowadzenia tam działalności gospodarczej) przemawia za uchyleniem decyzji, jest w przedmiotowej sprawie bezcelowe, albowiem nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji o wydaleniu to i tak nie jest możliwe uchylenie takiej decyzji, gdyż "interes słuszny" to taki interes, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami. Ewentualne uchylenie decyzji o wydaleniu w trybie art. 154 k.p.a. prowadziłoby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem, bowiem wiza [...] posiadana przez skarżącego w dniu zatrzymania nie uprawniała go do wjazdu na terytorium Polski. Tym samym nie można w ocenie Sądu podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. W ocenie Sądu chociaż przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. nie wyłączają możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej o wydaleniu cudzoziemca, to jednak nie do przyjęcia jest pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby bowiem tak rzeczywiście było, to w przypadku tzw. decyzji związanych, dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), co było zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładania nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego – ustawy). (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1667/04). W świetle powyższego podkreślić trzeba, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o cudzoziemcach i co prawidłowo wywiedziono w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach bezcelowo byłoby analizowanie przez organy administracji, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji z [...] czerwca 2008 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że ww. przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałaby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, 77 §1 i 107 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a mających wykazać jego interes w uchyleniu decyzji Wojewody [...]. Rozważenie tych okoliczności ze względu na charakter decyzji o wydaleniu skarżącego było bowiem bezcelowe. Za bezzasadne należało również uznać pozostałe zarzuty dotyczące prawa procesowego oraz zarzut odmiennej niż w innych krajach UE interpretacji przepisów Konwencji Wykonawczej z dnia 19 czerwca 1990 r. do układu z Schengen dokonanej przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W ocenie Sądu interpretacja przepisów ww. Konwencji dokonana przez organ była prawidłowa, ponieważ zgodnie z art. 18 Konwencji posiadana przez skarżącego długoterminowa krajowa wiza [...] uprawniała go jedynie do jednokrotnego przejazdu tranzytowego przez terytorium Umawiających się Stron w drodze do R. Skarżący nie był natomiast uprawniony do wjazdu na podstawie tej wizy na terytorium Polski. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.