V SA/Wa 1681/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), , Protokolant ref. staż. - Maja Ciepielewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 czerwca 2023 r. znak OR15-84050-OR1500236/22 w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. S.kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. S. (dalej także: "Strona", "Skarżąca") jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "Agencja") z dnia 29 czerwca 2023 r. znak OR15-84050-OR1500236/22 o pozostawieniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. Informacja ta została wydana w następujący stanie sprawy: W dniu 28 października 2022 r. A. S. złożyła wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o objęcie wsparciem w ramach inwestycji koordynowanych przez MRiRW finansowanych ze środków planu rozwojowego Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Wniosek dotyczył naboru w ramach: Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.); Działania 5. Wymiana pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych. Pismem z dnia 15 czerwca 2023 r. Agencja poinformowała Skarżącą, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na to, że na dzień złożenia wniosku nie zostały spełnione warunki określone w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia na wymianę pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz.U. poz. 1830), zwanego dalej "rozporządzeniem". Wsparcie może być udzielone osobie, która jest właścicielem lub współwłaścicielem budynku, na którym będzie wymieniane pokrycie dachu. Działka nr [...], także objęta wnioskiem, stała się własnością Skarżącej, na mocy zawartej pomiędzy małżonkami umowy darowizny, już po złożeniu wniosku o wsparcie. Na skutek złożonego przez Stronę wniosku o ponowną ocenę, pismem z dnia 29 czerwca 2023 r. Agencja poinformowała Skarżącą o pozostawieniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. W piśmie podtrzymano stanowisko, że na podstawie weryfikacji danych we wniosku dotyczących lokalizacji przedsięwzięcia, w tym posiadania nieruchomości, nie został spełniony warunek własności/współwłasności budynku, na którym będzie wymieniane pokrycie dachu. Na dzień złożenia wniosku działka nr [...] była w posiadaniu A. S. Odnosząc się do wniosku o ponowną ocenę wniosku, Agencja podniosła, że inwestycje w ramach których przedsięwzięcie jest trwale związane z gruntem, zgodnie z zapisem § 3 ust. 1 rozporządzenia, powinno być w posiadaniu wnioskodawcy. Kwestia prawa własności na dzień złożenia wniosku jest oczywista. Umowa darowizny została sporządzona 14 grudnia 2022 r., a więc po dniu złożenia wniosku. Dalej Agencja podniosła, że wniosek o ponowną ocenę został rozpatrzony na podstawie wyjaśnień, które nie spełniały określonych warunków rozporządzenia. Na powyższą informację skargę wniosła Strona, domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej informacji zarzucono naruszenie: 1/ § 3 ust. 1 rozporządzenia, 2/ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że w § 3 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o udzieleniu wsparcia. Wnioskodawca musi być właścicielem nieruchomości przynajmniej w momencie udzielenia wsparcia. Zatem twierdzenie, że warunek ten musi być spełniony na datę złożenia wniosku nie wynika z przepisów. Nadto wyjaśniła, że w związku małżeńskim pozostaje od 1990 r. Zarówno Skarżąca jak i jej mąż byli właścicielami odrębnych gospodarstwa rolnych. Posiadali odrębne numery identyfikacyjne w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Kolejno numer identyfikacyjny A. S. został zawieszony. Gdyby nie to Skarżąca i jej mąż mogliby złożyć odrębne wnioski o wsparcie. Tymczasem w związku z wezwaniem do uzupełnień wniosku, Strona zawarła z mężem umowę darowizny nieruchomości nr [...], na mocy której stała się jej współwłaścicielem. Gdyby Agencja od razu stwierdziła, że zawarcie umowy darowizny jest bezcelowe, to skorygowałaby w tym zakresie wniosek o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż z innych względów niż w niej podniesione. W sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2021 r., poz. 1057, ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia na wymianę pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz.U. z 2022 r., poz. 1819) oraz regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności (dalej" "regulamin"). Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego ostatniego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wyżej przytoczone przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach § 2 ust. 6 i § 5 ust. 11 regulaminu. Jak wynika natomiast z akt kontrolowanej sprawy, pismo Agencji z dnia 15 czerwca 2023 r. informujące Skarżącą, że zgłoszone przez nią przedsięwzięcie nie podlega wsparciu zostało podpisane przez B. W. Ta sama pracownica Agencji podpisała również zaskarżoną informację z dnia 29 czerwca 2023 r. o pozostawieniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia. W tej sytuacji Sąd obowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 2 ust. 6 regulaminu, które nakazują, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje się, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi o jej wadliwości. Chodzi bowiem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy lub na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. A zatem celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i nie ma znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (por. argumentację 7 sędziów NSA zawartą w uchwale z 18.02.2013 r. II GPS 4/12). Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), zwanej dalej "o.p.", ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 o.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 o.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 o.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju oraz § 2 ust. 7 regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a. Omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II GSK 2200/18). Z powyższego wynika zatem, że w porządku prawnym nie może się ostać rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono Stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Podkreślić również należy, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny. Formalna przyczyna rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie pozwoliła Sądowi na odniesienie się do zarzutów skargi. W tej sytuacji ocena zarzutów skargi jawi się jako przedwczesna. Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, dokonanej bez udziału wskazanego pracownika. Wobec powyższego, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – Sąd stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot ten obejmuje uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.