V SA/Wa 1686/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa przez Gminę [...] pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji celowej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Gmina [...] decyzjami z [...] marca 2012 r. oraz z [...] października 2012 r. otrzymała w 2012 r. z budżetu państwa dotację celową, pochodzącą z rezerwy celowej przeznaczoną na dofinansowanie własnych, bieżących zadań realizowanych w zakresie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie 478.367 zł. Pismem z 28 lipca 2011 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Finansów z zapytaniem o interpretację treści art. 128 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w odniesieniu do dotacji celowych udzielanych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań w zakresie pomocy materialnej dla uczniów. W odpowiedzi Minister Finansów pismem z 24 listopada 2011 r. wyraził stanowisko co do jednoznaczności treści art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zakresie wysokości dofinansowania udzielanego z budżetu państwa zadań własnych samorządów. Pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. [...] Urząd Wojewódzki poinformował Wojewodę [...] o stanowisku Ministra Finansów przekazując jako załącznik w/w pismo Ministra Finansów. Wojewoda [...] wezwał Gminę do dobrowolnego zwrotu nadmiernie pobranej dotacji w kwocie 92.837,80 zł wraz z odsetkami na wskazane konto bankowe a następnie w związku z brakiem wpłaty w dniu 26 marca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę [...] części nadmiernie pobranej dotacji celowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] zobowiązał Gminę [...] do zwrotu kwoty 92.837,80 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 12 lutego 2013 r. jako dotacji celowej pobranej w 2012 r. w nadmiernej wysokości - na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda wskazał art. 169 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 u.f.p. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie art. 128 ust. 2 u.f.p. z uwagi na brak wkładu własnego skarżącej w realizowane zadanie, który powinien wynosić 20% wartości tego zadania . W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. Decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 128 ust. 2 u.f.p., w związku z art. 90r ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), poprzez zastosowanie błędnej interpretacji tych przepisów. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska przytoczyła treść pisma Ministra Edukacji Narodowej z 23 lipca 2010 r., w którym wyrażono opinię, iż ustawa o systemie oświaty w sposób odmienny niż ustawa o finansach publicznych reguluje przekazywanie dotacji na stypendia i zasiłki uczniowskie. Jak wynika z tego pisma twierdzenie takie uzasadnia w sposób następujący: "Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie operuje proporcjami określającymi, jaka wielkość dotacji przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie - jest oczywiste, że nie nakłada ona tego rodzaju ograniczeń; typu "w pełnej wysokości". W konsekwencji uzasadniony jest wniosek, iż przyznawanie dotacji na zasiłki i stypendia uczniowskie nie wymaga tzw. wkładu własnego służącego współfinansowaniu tego celu (zasiłków i stypendiów) przez beneficjenta dotacji. Innymi słowy nie ma dostatecznych racji przeciwko przyjęciu, że "odrębna" ustawa, o której mowa w art. 128 ust. 2 u.f.p., to ustawa o systemie oświaty." Nadto stanowisko takie jak wyrażone w piśmie Ministra Edukacji Narodowej zostało również podzielone przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...], która udzieliła pisemnego wyjaśnienia Miastu [...]. Skarżąca podkreśliła także, iż pismo Departamentu Zwiększania Szans Edukacyjnych Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 24 listopada 2011 r. dotyczące Miasta [...] w zakresie dotacji celowej utwierdziło Gminę co do tego, że wykorzystała ona przyznaną jej dotację celową w sposób prawidłowy. Minister Finansów decyzją z (...) czerwca 2011 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 i art. 61 ust. 3 pkt 1 u.f.p. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że art. 128 ust. 2 u.f.p. stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zdaniem Ministra przepis ten jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Minister podkreślił, że wykładnia zarówno literalna jak i systemowa art. 128 ust.2 u.f.p. jest jednoznaczna. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera również art. 90r. ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wspomniany art. 128 ust.2 u.f.p. jak również art. 169 ust. 2 u.f.p., definiujący pojecie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają zasady ogólne wynikające z art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca odwołuje się wprost do dotacji celowych, do proporcji, i w którym dodatkowo jest mowa o dofinansowaniu określonych zadań (analogicznie jak w art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Minister wskazał, że zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów były i są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego (zgodnie z art. 90p ustawy o systemie oświaty). W tym stanie rzeczy Minister stwierdził, że powołany w uzasadnieniu odwołania art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, nie znajduje w sprawie zastosowania, ponieważ zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego nie uległy zmianie. W ocenie Ministra z istoty zadania własnego i obowiązujących przepisów wskazanych w sprawie należy wywieść wniosek, że świadczenia na rzecz uczniów nie mogą być finansowane w całości z budżetu państwa, lecz powinny być jedynie w określonym zakresie dofinansowywane. Minister wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia za wiążącą interpretację zawartą w powołanym w odwołaniu, piśmie Ministra Edukacji Narodowej z 23 lipca 2010 r. wskazując, że stanowiłoby to naruszenie zasady równości w odniesieniu do tych jednostek samorządu terytorialnego, które zapewniły udział środków własnych w wysokości 20% w realizacji zadania, niezależnie od tego, że organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, zatem pisma i interpretacje urzędów i organów administracji publicznej, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji. W skardze na powyższą decyzję Ministra Finansów skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. Skarżąca powtórzyła zarzuty z odwołania w zakresie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90r ustawy o systemie oświaty oraz zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem którego było utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, naruszającej podstawowe zasady i wartości konstytucyjne, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że egzekwowanie na mocy art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych kwoty dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości należy uznać za sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania państwa do obywateli, a także dowodzi nie respektowania zasady zabezpieczenia interesów w toku, którą można wyprowadzić z wyżej powołanej konstytucyjnej zasady. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa opiera się na pewności prawa, które pozwala na podejmowanie decyzji przez jednostkę w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych podejmowanych działań. Ponieważ w demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa, przy kolejnych modyfikacjach zmian stanu prawnego, nie można tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. Istota zasady ochrony praw nabytych sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r. K 34/98). Z ochroną praw nabytych wiąże się konstytucyjna zasada nie działania prawa wstecz. Obowiązek stosowania nowej ustawy powodowałby pogorszenie sytuacji beneficjentów, co przekładałoby się na pogorszenie sytuacji uczniów objętych pomocą materialną. Skarżąca ponowiła ponadto argumentacje zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania, które to naruszenie mogłoby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 128 ust. 2 u.f.p. – kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Powyższy przepis jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Jak trafnie zauważył Minister w zaskarżonej decyzji wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. w art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobranej w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Odnosząc się do interpretacji zawartej we wskazanym przez skarżącą piśmie Ministra Edukacji Narodowej z 23 lipca 2010 r. i zawartego w nim stwierdzenia, że "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p, jest ustawa o systemie oświaty, należy stwierdzić, że żaden z przepisów tej ustawy nie określa, że udział procentowy dofinansowania zadania własnego środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.f.p., iż "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Przy czym trafnie organ zauważył, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Z powyższych względów nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w piśmie Ministra Edukacji Narodowej, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających, jaka wielkość dotacji z budżetu państwa przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie, uzasadnia brak wymogu tzw. wkładu własnego na realizację zadania własnego gminy, w tym przypadku dotyczącego pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. W ocenie Sądu stanowisko to jak i stanowisko Gminy w tym względzie nie jest zasadne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje w sposób odmienny pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p, zatem nie doszło do błędnej interpretacji w/w przepisu jak również art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu, organy trafnie uznały, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. – dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określone w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p. Wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości została wyliczona prawidłowo. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia zasady zabezpieczenia interesów w toku (wyprowadzanej z zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa- art. 2 Konstytucji RP) poprzez bezpośrednie stosowanie nowej ustawy o finansach publicznych, z czym wiąże się zasada nie działania prawa wstecz. Powyższych zasad nie można rozumieć jako nakazu niezmienności prawa i zakazu ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne rozciągnięte w czasie, bowiem jednostka zawsze musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany obowiązującego prawa. W przedmiotowej sprawie dotacja udzielona została i wydatkowana w 2012 r. a więc pod rządami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. na warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych, i nie była to kontynuacja "interesów w toku" zapoczątkowanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Zmiana zasad czy wysokości przyznawania dotacji celowych nie narusza zasady zabezpieczenia interesów w toku, gdy określone korzyści przyznawane są po wejściu w życie nowych regulacji w przedmiotowym zakresie. Ponadto nie można zgodzić się z zarzutem, że w związku z wejściem w życie art. 128 ust. 2 u.f.p. nastąpiły zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, które powinny powodować odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 90p ustawy o systemie oświaty zadania realizowane w zakresie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym były i pozostały zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć przy tym należy, że pod rządami obowiązującej przed 1 stycznia 2010 r. ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych na podstawie art. 108 – który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. – dotacje celowe mogły być również przyznawane na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych, jakkolwiek bez określenia wysokości tego dofinansowania. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że oprócz powoływanego przez skarżącą pisma Ministra Edukacji Narodowej z 23 lipca 2010 r. do powszechnej wiadomości było rozsyłane także – znane skarżącej – stanowisko Ministra Finansów wyrażone m.in. w piśmie z 24 listopada 2011 r. nr FS5-464-47/429/TQR/2011, w którym wyraźnie wskazano, że całkowity koszt dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów powinien zostać najwyżej w 80% sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20% powinna wyłożyć dana gmina. Zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji – wbrew stanowisku skarżącej - została wydana w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, w związku z czym brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem tych przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.