V SA/Wa 1687/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi K. C. w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; oddala skargę Przedmiotem skargi z [...] lipca 2012 r. (data nadania) wniesionej przez [...] Centrum Rehabilitacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K., dalej "strona skarżąca", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] października 2011 r. odmawiająca wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Strona przekazała w dniu [...] września 2011 r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc sierpień 2011 r. Dokument złożony został za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzją z dnia [...] października 2011r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2011r. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: - dochody publiczne; - środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); - środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; - przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; - przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: a) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; b) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; c) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; d) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: - wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, - odsetki od środków na rachunkach bankowych, - odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, - dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; e) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; f) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; g) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; h) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu dotyczących tego, że jej argumentacja znajduje potwierdzenie w stanowisku Ministra Pracy i Polityki Społecznej wyrażonego w piśmie z [...] września 2007r., organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść w/w rozstrzygnięcia, polegające na nieprawidłowej wykładni: art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2011 r. Nr 127, poz. 721) oraz naruszeniu treści art. 32 Konstytucji RP. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów: art. 45 ust. 3a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego sprawy i ustosunkowania się do argumentów strony w tym przedmiocie oraz działanie w sposób naruszający podstawowe zasady prawa, wymienione w art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. W motywach skargi jej autorka wskazała, że skarżący korzysta od 2005r. niezmiennie z dofinansowania z PFRON w zakresie dopłat do wynagrodzeń dla pracowników niepełnosprawnych, a w tym czasie, tak zasady jak i sposób rozliczania wynagrodzeń w żaden sposób nie był przez Fundusz kwestionowany. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 1 października 2012r. pełnomocnik skarżącego wniosła o złożenie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepis art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest zgodny z art. 32 Konstytucji RP, w zakresie w którym pozbawia jednostki sektora finansów publicznych miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika. Pismem z 18 października 2012r. pełnomocnik skarżącego wniosła o odroczenie rozprawy do czasu rozpoznania ww. wniosku przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Postanowieniem wydanym w trakcie rozprawy z 26 października 2012r. tut. Sąd oddalił obydwa wnioski przedstawione przez pełnomocnika skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Ustawa nie zawiera definicji "środków publicznych", co obliguje do sięgnięcia do art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, z którego wynika, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Art. 114 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 z późn. zm.) wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność [...] Centrum Rehabilitacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w K. jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. W tym miejscu Sąd pragnie dostrzec, w odpowiedzi na polemikę autora skargi, że wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem niepotrzebnym stało się posłużenie wykładnią celowościową. W treści skargi pełnomocnik zawarł zarzut, że niezmiennie od 2005r. skarżący korzysta z dofinansowania PFRON w zakresie dopłat do wynagrodzeń dla pracowników niepełnosprawnych, czego Fundusz nigdy wcześniej nie kwestionował. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r. sygn. akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP Sąd wskazuje, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów. Sąd nie dopatrzył się naruszenia, jak wskazał pełnomocnik dyspozycji art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ orzekający w sprawie prawidłowo zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a i 80 k.p.a). W ocenie Sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia oraz przyczyny, dla których powoływane przez pełnomocnika skarżącego argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji przepisu art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez pełnomocnika piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2009r. poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd doszedł także do wniosku, iż brak jest podstaw do wystąpienia ze stosownym pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, albowiem brak jest ku temu podstaw. Sąd - również w tym składzie - orzekał także w innych sprawach tego typu prezentując jednolite stanowisko, także w zakresie interpretacji prawa dotyczącego dofinansowania do pracowników niepełnosprawnych. Wskazać też należy, że Rzecznik Praw Obywatelskich może także - na obecnym etapie postępowania (także przed NSA) - przyłączyć się do toczącego się postępowania. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego z 18 października 2012r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.