V SA/Wa 1689/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Województwo Ś. jest postanowienie nr (...) Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z (...) czerwca 2018 r. w sprawie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Województwo Ś. od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nr (...) z dnia (...)marca 2018 r. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Województwo Ś., K. S. Sp. z o.o. w Z., Ś. Uniwersytet Medyczny w K. oraz Wyższa Szkoła Biznesu w D. G. będący łącznie Wnioskodawcą reprezentowanym przez Województwo Ś., złożyli wniosek nr (...) w ramach I Konkursu pn. "Społeczny i gospodarczy rozwój Polski w warunkach globalizujących się rynków" G. o dofinansowanie Projektu pn. "Telemedyczna opieka ambulatoryjna po zawale serca - optymalizacja opieki poszpitalnej z zastosowaniem zdalnego centrum monitoringu". Wniosek o dofinansowanie został poddany procedurze konkursowej, której zasady zostały określone w Regulaminie I Konkursu w ramach G.opublikowanego na stronie internetowej NCBR. Procedura konkursowa obejmowała ocenę formalną wniosków oraz ocenę merytoryczną. Ocena merytoryczna wniosków przeprowadzona jest zgodnie z kryteriami wskazanymi w załączniku nr 10 oraz 11 do Regulaminu i obejmowała w pierwszej fazie ocenę pre-panelową, a następnie ocenę panelową. Ocena pre-panelowa została dokonana przez skład pięcioosobowy ekspertów, określany jako Panel Ekspertów zgodnie ze wskazanymi kryteriami w załączniku nr 10 do Regulaminu. W wyniku oceny pre-panelowej wnioski spełniające minimalne wymogi w odniesieniu do progów w poszczególnych kryteriach, zgodnie z załącznikiem nr 10 do Regulaminu, zostały skierowane do oceny panelowej. Na ocenę panelową prowadzoną przez Panel Ekspertów właściwy dla danego obszaru wniosku, składający się z pięciu ekspertów, składała się rozmowa członków Panelu Ekspertów z Wnioskodawcą oraz wypracowanie na zasadzie consensusu wspólnej oceny wniosku na podstawie kryteriów wskazanych w załączniku nr 11 do Regulaminu. Osiągnięcie progów, wskazanych w załączniku nr 10 do Regulaminu, stanowiło podstawę do przyznania dofinansowania. Projekt po pozytywnym rozpatrzeniu oceny formalnej, został skierowany do oceny pre-panelowej. W ramach oceny pre-panelowej Projekt uzyskał 27.5 punktów na 40 możliwych, nie spełniając progu wymaganego przy kryterium nr 4 zgodnie z załącznikiem nr 10 do Regulaminu, które wynosiło 6 punktów, natomiast eksperci ocenili je na 5 punktów. Wnioskodawca został poinformowany o nieprzyznaniu środków finansowych na Projekt decyzją Dyrektora NCBR z dnia (...) marca 2018 r., ze wskazaniem przyczyny, na podstawie której Projekt nie otrzymał dofinansowania. Od przedmiotowej decyzji Dyrektora NCBR, Wnioskodawca wniósł odwołanie z dnia (...) kwietnia 2018 r. (data wpływu do NCBR: (...) kwietnia 2018 r.), w którym podniósł zarzuty naruszenia przepisów procedury konkursowej i uchybień formalnych, poprzez: 1. nieprawidłowe zastosowanie kryteriów do ustalonego przez ekspertów stanu faktycznego; 2. zastosowanie kryteriów niewymienionych w Regulaminie w postaci błędnego przyjęcia założeń co do realizacji Projektu; 3. nieprawidłowe ustalenie, że projektem nie zostali objęci pacjenci 65+; 4. błędną interpretację w zakresie analizy ekonomicznej Projektu przez Recenzenta; 5. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." - zaniechanie dokładnej i wszechstronnej analizy okoliczności merytorycznych sprawy i w konsekwencji błędne oraz wybiórcze dokonanie ocen w zakresie kryterium nr 4; 6. naruszenie art. 8 k.p.a. w postaci naruszenia zasady zaufania powodującej nieprzewidywalność zachowań administracji publicznej - pomimo wprowadzenia legalnych definicji w ramach oceny kryteriów, błędna wykładnia tych kryteriów oraz pominięcie elementu kryterium jakim jest aspekt społeczny; 7. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przy ocenie wniosków interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym podważenie zaufania obywateli do aparatu państwa. W oparciu o powyższe, Wnioskodawca wniósł o uwzględnienie odwołania oraz przyznanie środków finansowych. Wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie w postępowaniu konkursowym doszło do nieprawidłowego zastosowania kryterium nr 4 do istniejącego stanu faktycznego, co uznał za rażące naruszenie przepisów procedury przyznającej dofinansowanie, co w efekcie doprowadziło do zastosowania innego kryterium niż ukształtowane w Regulaminie konkursu. Według Wnioskodawcy, reguły wyboru projektu powinny być jasne i jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu, a standardom takim nie odpowiadają systemy realizacji, stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności, jednocześnie naruszając zasadę zaufania publicznego wyrażoną w art. 8 k.p.a. W zakresie naruszenia art. 7 k.p.a., Wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie organ nie wywiązał się ze wskazanych ustawowo obowiązków, pomijając istotne dla sprawy okoliczności, co skutkowało przyznaniem niższej punktacji Projektowi Wnioskodawcy przez eksperta w zakresie kryterium nr 4. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Komisja Odwoławcza NCBR stwierdziła nie dopuszczalność odwołania. W ocenie organu, podniesione przez Wnioskodawcę zarzuty w rzeczywistości nie odnoszą się do naruszeń regulaminowych, a jedynie stanowi polemikę z opiniami recenzentów dokonujących oceny eksperckiej. Zdaniem organu niespójność oceny eksperckiej z kryteriami wskazanymi w Regulaminie konkursu stanowią subiektywna opinię Wnioskodawcy. Komisja uznała, iż jedynym, słusznym wskazaniem w odwołaniu, było błędne przyjęcie, że Projektem nie zostali objęci pacjenci w wieku powyżej 65 lat, co prawdopodobnie wynikało z niewłaściwego sformułowania treści wniosku oraz pewnego rodzaju niezrozumieniem przez ekspertów. Wskazała iż, nie stanowiło to wyłącznej przesłanki zaniżającej punktację w kryterium nr 4. Zdaniem organu pozostałe zarzuty dotyczące w zakresie niewłaściwych interpretacji, jak wielokrotnie podkreśla Wnioskodawca, stanowią wyłącznie jego opinię. Podniósł, że ocena ekspercka ma charakter w pewnej mierze subiektywny i dopóki granice niezależności eksperckiej nie zostaną przekroczone, to nie można uznać, że ocena przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami, naruszającymi wytyczne wskazane Regulaminie konkursu. Organ uważa, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wywodzi się z błędnego przekonania Wnioskodawcy o niewłaściwym stosowaniu kryteriów oceny, co w jego przekonaniu stanowiło naruszenie art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Organ stanął na stanowisku, że w zaistniałej sytuacji, niezgadzanie się z dokonaną oceną, do czego się sprowadza się treść odwołania Wnioskodawcy stanowi formę polemiki merytorycznej. Komisja Odwoławcza Rady NCBR, podkreśliła, że subiektywne odczucia Wnioskodawcy, co do nieprawidłowości oceny dokonanej przez ekspertów oceniających wniosek, nie mogą być przesłanką uzasadniającą uznanie tej oceny za niewłaściwą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Województwo Śląskie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych. Zarzuciło: naruszenie postanowień Rozdziału VI ust. 4 i 5 Regulaminu - tj. ich niezastosowanie, podczas gdy w zgodzie z ww. przepisami Komisja Odwoławcza w przypadku nie stwierdzenia naruszeń procedury konkursowej lub innych uchybień formalnych winna orzec o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a nie jak w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności odwołania, do czego przesłanki nie wystąpiły. Komisja odwoławcza w pkt 10 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia samodzielnie stwierdza, że zachodzą przesłanki dla wydania rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wskazując, że podniesione zarzuty nie stanowiły przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych uchybień formalnych, wobec czego błędnie postanowiono, z naruszeniem procedury konkursowej, o niedopuszczalności odwołania; naruszenie przepisu art. 134 k.p.a., w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1249); dalej: "ustawa o NCBiR", poprzez błędne przyjęcie niedopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie; naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR poprzez jego niezastosowanie przez komisję odwoławczą, podczas gdy zachodziły warunki do ponownego merytorycznego orzeczenia (rozpoznania odwołania i wydania decyzji), co jest równoznaczne ze złamaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; naruszenie art. 138 k.p.a. w związku z art, 40 ust. 4 ustawy o NCBiR i § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBiR poprzez niewydanie decyzji w rozpatrywanej sprawie; naruszenie przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR w zw. z § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBiR oraz regulacji rozdz. VI ust. 4 Regulaminu poprzez brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i uzasadnienia, dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione; naruszenie procedury konkursowej, w tym regulacji rozdz. IV ust. 1 i ust. 4 pkt 1 oraz załącznika nr 10 Regulaminu poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowego zastosowania kryteriów do ustalonego przez ekspertów stanu faktycznego oraz zastosowania kryteriów niewymienionych w Regulaminie poprzez: błędne przyjęcie, że realizacja projektu w niewielkim tylko stopniu wpłynie na poprawę jakości życia społeczeństwa i konkurencyjność gospodarki z uwagi na objęcie małej części populacji - podczas gdy ta okoliczność nie ma związku z przewidywanym efektem globalnym projektu, który zakłada oddziaływanie na rodziny l bliskich pacjentów oraz całe społeczeństwo poprzez obniżenie kosztów związanych z kolejnymi hospitalizacjami pacjentów; Jednocześnie NCBIR w dokumentacji konkursowej nie wskazał poziomu wskaźnika dot. liczby osób objętych wsparciem, jaki należy osiągnąć aby eksperci uznali, że projekt w znacznym stopniu wpłynie na poprawę jakości życia społeczeństwa. Dlatego też ocena nie odnosi się do kryteriów wskazanych w Regulaminie, błędne przyjęcie, że Wnioskodawca nie dokonał analizy ekonomicznej projektu oraz przyjęcie poprawności dokonanej przez recenzenta oceny, że brak będzie lub będzie znikoma korzyść ekonomiczna projektu - podczas gdy właśnie przedmiotem projektu jest m.in. dokonanie ekonomicznej analizy istniejącego systemu, wykrycie w nim błędów i znalezienie ekonomicznych rozwiązań, pozwalających go usprawnić, niezasadne wymaganie dokonania ekonomicznego porównania założeń projektu z aktualnie istniejącymi rozwiązaniami - podczas gdy recenzent sam stwierdza, że aktualnie istniejący system powoduje, iż skala zgonów pacjentów po zawale serca przewyższa europejską średnią - a więc jest nieskuteczny, co oznacza bezprzedmiotowość dokonywania takiego porównania z projektowanymi działaniami, które nie istnieją na rynku - a więc nie można ich wycenić, niezgodną z faktami ocenę projektów telemedycznych, które dodatkowo w ogóle nie stanowią przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu konkursowym; naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnej i wszechstronnej analizy okoliczności merytorycznych sprawy. Szczególnie w odniesieniu do przyznanej wysokiej oceny punktowej projektu TOP-CARE na etapie pre-panelowym (27,5 pkt). Podczas gdy dofinasowanie uzyskały projekty, które po ocenie panelowej uzyskały 23 punkty. naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. w związku z art. 40 ust, 4 ustawy o NCBiR, poprzez naruszenie zasady zaufania powodującej nie przewidywalność zachowań administracji publicznej - pomimo wprowadzenia legalnych definicji w ramach oceny kryteriów, a związanych z celami projektu, przyjęto oceny wniosku dokonane na podstawie błędnej wykładni tych kryteriów; naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. w związku z art. 40 ust, 4 ustawy o NCBiR poprzez pominięcie przy ocenie odwołania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym podważenie zaufania obywateli do aparatu państwa poprzez promowanie i finansowanie projektów, które osiągnęły niższą sumaryczną punktację - przy niepełnej ocenie dokonanej w kryterium ekonomiczno - społecznym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została wniesiona zgodnie z przepisem art. 40 ust. 5 ustawy o NCBiR. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Należy przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR od decyzji Dyrektora w sprawie przyznania środków finansowych na wykonanie projektu, o której mowa w ust. 1, lub promesy finansowania, o której mowa w art. 37 ust. 2, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy. Z treści przepisu wynika, że odwołanie od decyzji (w przypadku niniejszego konkursu, zgodnie z rozdziałem IV ust. 4 pkt 1 Regulaminu I Konkursu w ramach G. przewidziana została możliwość wydania przez Dyrektora Centrum informacji o niezakwalifikowaniu wniosku do oceny panelowej a nie decyzji) jest możliwe w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Należy zauważyć, iż zaskarżone postanowienie Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia (...) czerwca 2018 r. zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o NCBR oraz art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o NCBR, Komisja Odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący rozstrzyga w sprawie odwołania nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi natomiast, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący trafnie wywodzi w powyższym kontekście, iż uchwała Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w sprawie zmiany Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, na którą powołuje się Organ w odpowiedzi na skargę, nie jest aktem powszechnie dostępnym. Przedmiotowa uchwała została przy tym podjęta w tym samym dniu, w którym postanowiono o niedopuszczalności odwołania. Regulamin Komisji Odwoławczej, który dostępny jest jedynie pod wskazanym przez Skarżącego adresem strony internetowej, stanowi natomiast w § 5 ust. 4, że podjęcie uchwały o pozytywnym rozpatrzeniu odwołania w sytuacji, o której mowa w § 1 ust. 3 pkt 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej powoduje skierowanie wniosku o dofinansowanie do II stopnia oceny merytorycznej. Komisja Odwoławcza, w przypadku, gdy uzna to za konieczne, może zwrócić się do Dyrektora Centrum o powołanie, zgodnie z obowiązującymi w Centrum procedurami, eksperta, który dokona oceny zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku. Komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazać również należy, że Regulamin konkursu, nie przewiduje stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego aktu (rozdz. VI ust. 5) Komisja Odwoławcza Rady Centrum podejmuje uchwałę w sprawie pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia w przypadku, gdy odwołanie nie dotyczy naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Należy podkreślić, że pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Skarżący nie może przy tym ponosić negatywnych konsekwencji niespójności wewnętrznych regulacji Organu z Regulaminem konkursu. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, należy uznać, iż w odwołaniu z dnia 24 kwietnia 2018 r. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów procedury konkursowej i uchybień formalnych poprzez naruszenie procedury konkursowej, w tym rozdziału IV ust. 1 i ust. 4 pkt 1 oraz załącznika nr 10 Regulaminu konkursu poprzez nieprawidłowe zastosowanie kryteriów do ustalonego przez ekspertów stanu faktycznego oraz zastosowanie kryteriów niewymienionych w Regulaminie konkursu poprzez: - błędne przyjęcie, że realizacja projektu w niewielkim tylko stopniu wpłynie na poprawę jakości życia społeczeństwa i konkurencyjność gospodarki z uwagi na objęcie małej części populacji - podczas gdy ta okoliczność nie ma związku z przewidywanym efektem globalnym projektu, który zakłada oddziaływanie na rodziny i bliskich pacjentów oraz całe społeczeństwo poprzez obniżenie kosztów związanych z kolejnymi hospitalizacjami pacjentów; - nieprawidłowe ustalenie, że projektem nie zostali objęci pacjenci 65+, podczas gdy z założeń projektu wynika, iż kryterium włączenia jest m.in. "wiek powyżej 18 lat i ≤ 75 lat"; - zarzucenie Wnioskodawcy, że nie dokonał analizy ekonomicznej projektu oraz dokonanie przez recenzenta własnej oceny, że brak będzie lub będzie znikoma korzyść ekonomiczna projektu - podczas gdy właśnie przedmiotem projektu jest m.in. dokonanie ekonomicznej analizy istniejącego systemu, wykrycie w nim błędów i znalezienie ekonomicznych rozwiązań, pozwalających go usprawnić; - niezasadne wymaganie dokonania ekonomicznego porównania założeń projektu z aktualnie istniejącymi rozwiązaniami - podczas gdy recenzent sam stwierdza, że aktualnie istniejący system powoduje, iż skala zgonów pacjentów po zawale serca przewyższa europejską średnią - a więc jest nieskuteczny, co oznacza bezprzedmiotowość dokonywania takiego porównania z projektowanymi działaniami, które nie istnieją na rynku - a więc nie można ich wycenić; - niezgodną z faktami ocenę projektów telemedycznych, które dodatkowo w ogóle nie stanowią przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu konkursowym - i na takiej podstawie dokonanie założenia, że projekt Wnioskodawcy nie rokuje, z uwagi na rzekomą małą skuteczność innych realizowanych przez Wnioskodawcę projektów. Za nieuprawnione Sąd uznał zatem stanowisko Organu, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie odnoszą się do naruszeń regulaminowych, a jedynie stanowią polemikę z opiniami recenzentów dokonujących oceny eksperckiej. Postawione w odwołaniu zarzuty wskazywały bowiem na możliwość naruszenia procedury konkursowej w przedmiotowej sprawie. Za zasadny uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR oraz regulacji rozdz. VI ust. 4 Regulaminu poprzez brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i uzasadnienia, dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu etapu oceny pre-panelowej są nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie, należy wskazać, iż Komisja Odwoławcza, rozpoznając odwołanie, powinna merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu oceny pre-panelowej są nieuzasadnione lub uzasadnione. Z tych przyczyn, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uchylił kontrolowane rozstrzygnięcie. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.