V SA/Wa 1692/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2010 r. sprawę ze skargi P. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia ... sierpnia 2009 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej; I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia... maja 2009 r. nr ... II. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. III. Zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. ... zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu ... czerwca 2008 r. została zawarta umowa nr ... pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a P. w W.. Zgodnie z umową ... otrzymało w formie dotacji celowej z Ministerstwa wsparcie finansowe w wysokości ... zł na realizację zadania publicznego "Przeciwdziałanie agresji oraz przemocy wśród dzieci i młodzieży, zwłaszcza w środowisku rówieśniczym", z terminem wykonania od dnia 12 czerwca do dnia 31 grudnia 2008 r. W dniu ... maja 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję nr ..., którą zobowiązał stronę do zwrotu dotacji celowej w kwocie ... zł przyznanej na realizację powyższego zadania, w tym kwotę ... zł wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i kwotę ... zł uznaną za niewykorzystaną. Wskazał, że część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem należy zwrócić wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, licząc od dnia przekazania dotacji z budżetu państwa, tj. od dnia ... czerwca 2008 r. do dnia zwrotu na rachunek bankowy MSWiA. Natomiast część niewykorzystaną dotacji należy zwrócić wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia 16 stycznia 2009 r. do dnia 15 lutego 2009 r. oraz określonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia 16 lutego 2009 r. do dnia zwrotu na rachunek bankowy MSWiA. Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił m.in., iż z informacji z dnia ... kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji zleconego zadania wynika, że przeprowadzona przez DKSiW MSWiA kontrola stwierdziła szereg nieprawidłowości. Od decyzji tej strona odwołała się składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła, że dotacja w kwocie ... zł została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Wskazała m.in., że nie kwestionuje wykorzystania kwoty ... zł niezgodnie z przeznaczeniem i że z tego powodu zwróciła powyższą kwotę z odsetkami na rachunek MSWiA w dniach ... lutego 2009 r., ... marca 2009 r. oraz ... czerwca 2009 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr ... z dnia ... sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia ... maja 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że informacja z realizacji zadania z dnia ... kwietnia 2009 r. zawiera wnioski z kontroli przeprowadzonej przez DKSiW MSWiA, ujęte w sprawozdaniu z kontroli z dnia ... lutego 2009 r. podpisanym przez stronę w dniu ... marca 2007 r. W sprawozdaniu z kontroli strona została poinformowana o możliwości wnoszenia umotywowanych zastrzeżeń i nawet jeśli dysponowałaby dodatkowymi dowodami motywującymi zmianę wniosków pokontrolnych, to powinna była powołać je do dnia ... marca 2009 r., a przynajmniej poinformować o istnieniu dodatkowych dokumentów. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji lub o ich uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie zwrotu dotacji przez ..., przeprowadzenie dowodu z dokumentów (notatki służbowej Departamentu Bezpieczeństwa Publicznego MSWiA z dnia 21 stycznia 2009 r., pisma z dnia 13 lutego 2009 r. skierowanego do ... w czasie kontroli, pisma ... z dnia 16 marca 2009 r. skierowanego do MSWiA wraz z załącznikami, pisma z dnia 10 kwietnia 2009 r. wraz z załącznikami, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z dołączonymi doń dokumentami) na okoliczność wykorzystania środków dotacji oraz ich rozliczenia. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie i wadliwą interpretację art. 146, art. 144 i art. 132 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a także art. 6, art. 7, art. 9 i art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia Skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje – stosownie do art.10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 §1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. – vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w obu instancjach – treść art. 10 §1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a, wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. W powyższym kontekście wskazać należy, że w sprawie dopuszczono się szeregu dalszych uchybień, które mają istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przede wszystkim decyzja z dnia ...05.2009 r. została oparta na "informacji z dnia ...04.2009 r., dotyczącej realizacji zleconego zadania, zatwierdzonej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji". Jest to jedyny dowód na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie; nie dostrzeżono, a co istotniejsze - nie oceniono - treści ustaleń poczynionych w sprawozdaniu z kontroli z dnia ...02.2009 r., a także stanowiska strony skarżącej odnoszącej się do tego dowodu. Te dokumenty należało ocenić również w kontekście zapisów umowy nr ... zawartej w dniu ...06.2008 r. pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie a Skarżącym, czego na tym etapie zaniechano, a stanowi to istotne naruszenie prawa. VI. Również decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia ...08.2009 r. (w zakresie uzasadnienia) nie pozwala na ocenę jej poprawności z racji dużej ogólności poczynionych ustaleń. Tak np. na str. 2 wskazuje się, że: a) dowody księgowe są niezgodne z przepisami ustawy o rachunkowości z dnia 29.09.1994 r.; ta konstatacja nie pozwala stwierdzić do których dowodów to stwierdzenie się odnosi, a także które przepisy wskazanej wyżej ustawy Skarżący naruszył; b) Skarżący nie dołączył do rachunków wszystkich sprawozdań z wykonania zleconych zadań; również tutaj brak jest oznaczenia konkretnych rachunków przy których brakuje sprawozdań; c) w części umów nie określono liczby godzin zajęć, które powinien przeprowadzić Skarżący, co powoduje, że nie można wyliczyć należnego wynagrodzenia; brak jest wyraźnego określenia, których umów ta konstatacja dotyczy; d) w części umów nie podano kursu Euro z dnia wypłaty należności; brak jest wyraźnego oznaczenia, których to umów spostrzeżenie dotyczy; e) w otrzymanych materiałach brakuje części umów i faktur, winny być również one wyraźnie wskazane; f) brakuje części dokumentów bankowych potwierdzających wpływy i wypłaty z konta Skarżącego środków dotacji; braki w tym względzie winny być oparte na konkretach, które Organ winien wyraźnie wskazać. Powyższe wyliczenie nie jest pełne i ma charakter przykładowy; obrazuje jednak w pełni ogólnikowość ustaleń, których zaakceptować nie można. VII. Za wadliwe należy również uznać zobowiązanie Skarżącej do zwrócenia wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem kwoty ... zł w sytuacji, kiedy nastąpiło to jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia ...05.2009 r. (częściowo) oraz z dnia ...08.2009 r. (w całości). VIII. W ponownym postępowaniu należy ocenić także treść dokumentu załączonego do akt sądowych /k.26/, z którego wynika, że realizacja umowy – tak w zakresie zadaniowym, jak też finansowym – nie nasuwa zastrzeżeń. IX. Istotną wadą przeprowadzonego w sprawie postępowania jest także to, iż nie powiadomiono strony skarżącej o wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania; narusza to rażąco zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, a także konstytucyjną zasadę praworządności. X. Mając na względzie treść art.145 §1 pkt 1 b) i c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.