V SA/Wa 1698/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , Protokolant specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi G. M. K. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę Gmina Miejska K.(dalej "skarżąca" lub "gmina") złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...]". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet I - Zatrudnienie i integracja społeczna. Działanie 1.5 Wspieranie rozwiązań na rzecz godzenia życia zawodowego i rodzinnego. Pismem z dnia [...] maja 2012 r., Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) - Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej poinformował skarżącą o odrzuceniu wniosku na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium formalnego: "Roczny obrót projektodawcy i partnerów (o ile budżet projektu uwzględnia wydatki partnera) jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie (zgodnie z zapisami pkt 3.6 wniosku oraz budżetem projektu). Instytucja Organizująca Konkurs wskazała, że skarżąca w punkcie 3.6 wniosku "Potencjał i doświadczenie projektodawcy" nie przedstawiła, iż posiada odpowiedni potencjał do realizacji niniejszego projektu. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach POKL w przypadku jednostek sektora finansów publicznych należy wskazać, że wartość wydatków poniesionych w poprzednim roku. Ponieważ Gmina Miejska K.nie zgodziła się z przedłożoną oceną, w dniu [...] maja 2012 r. wniosła protest do oceny formalnej wniosku aplikacyjnego do Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej. Instytucja Organizująca Konkurs pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. odrzuciła projekt i podtrzymała negatywny wynik oceny formalnej z uwagi na nieprzedstawienie w pkt 3.6 wniosku żadnych informacji o rocznych obrotach/wydatkach Wnioskodawcy. Wskazała, że ocena spełnienia wskazanego kryterium przeprowadzana jest wyłącznie w oparciu o treść wniosku o dofinansowanie. Jednostki oceniające wniosek nie sięgają do danych zewnętrznych (np. GUS), lecz analizują informacje zawarte we wniosku, które powinny być przedstawione w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający miejsca do interpretacji, ze względu na "0 - 1" charakter oceny formalnej. W ocenie IOK zapis w pkt 3.6 wniosku "W chwili obecnej realizowanych jest 35 projektów, z czego 12 to projekty PO KL na kwotę 45 776 535,05 zł" przedstawiał wartość projektów realizowanych w ramach PO KL przez Gminę, natomiast nie zawierał informacji jednoznacznie określającej wartość wydatków Gminy w 2011 r. Stojąc na stanowisku, że ocena formalna została przeprowadzona z naruszeniem prawa, Gmina pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wniosła do Instytucji Zarządzającej - Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego odwołanie od odrzucenia protestu. W uzasadnieniu odwołania argumentowała, że w dokumentacji konkursowej nie ma wymogu podania informacji o rocznych wydatkach, co oznacza, że właściwe organy przeprowadziły ocenę według nieistniejącego kryterium. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca otrzymała informację o negatywnym rozpatrzenia odwołania. Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: IZ PO KL) podkreśliła, że procedura oceny musi gwarantować równe traktowanie wnioskodawców, co oznacza, że ocena dokonywana jest w oparciu o treść wniosku, bez uwzględnienia informacji z innych źródeł. IZ PO KL podzieliła stanowisko Instytucji Organizującej Konkurs, że treść wniosku powinna pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie, czy dane kryterium dostępu zostało spełnione. W pkt 3.6 wnioskodawca był zobowiązany opisać zarówno posiadane doświadczenie, jak i potencjał finansowy, rozumiany jako wielkość obrotów/wydatków w poprzednim roku. IZ PO KL nie zgodziła się z argumentacją wnioskodawcy, że oceniający mogli określić jego obroty/wydatki na podstawie podanych informacji - dotyczących wartości projektów lub stawek wynagrodzenia opiekunów i liczby miejsc w żłobkach, ponieważ dane te nie były wystarczająco precyzyjne. Instytucja Zarządzająca wskazała, że dane dotyczące rocznego obrotu pozwalają sprawdzić, czy projektodawca posiada potencjał pozwalający na skuteczne realizowanie projektu w ramach założonego budżetu oraz bezproblemowe jego rozliczanie. Charakteryzując swój projekt w cz. III każdy wnioskodawca ma do dyspozycji 25 000 znaków i wypełniając poszczególne punkty nie może pomijać pewnych informacji traktując je jako oczywiste lub wiadome z innych źródeł na rzecz lepszego opisania innych zagadnień. IZ PO KL wyjaśniła również, że ze względu na ograniczoną pulę środków do rozdysponowania w ramach funduszy pochodzących z Unii Europejskiej, wybór projektów do dofinansowania następuje spośród grupy projektów spełniających określone kryteria, w tym również formalne. Dopiero spełnienie wszystkich kryteriów formalnych stanowi podstawę do skierowania wniosku do oceny merytorycznej. W interesie uczestnika konkursu leży podjęcie starań mających na celu spełnienie wymogów konkursowych, które są znane w momencie przystępowania do konkursu. W związku z nieuwzględnieniem odwołania skarżąca w dniu [...] lipca 2012 r. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie odwołania z [...] lipca 2012 r. dotyczące rozstrzygnięcia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sprawie protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu "[...] " w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet I - Zatrudnienie i integracja społeczna. Działanie 1.5 Wspieranie rozwiązań na rzecz godzenia życia zawodowego i rodzinnego. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu "została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów: 1. ogłoszenie o konkursie, 2. wnioske o dofinansowanie projektu "[...] " w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet I - Zatrudnienie i integracja społeczna. Działanie 1.5 Wspieranie rozwiązań na rzecz godzenia życia zawodowego i rodzinnego, 3. informacja w przedmiocie oceny projektu przez Instytucję Organizująca Konkurs (Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej) z dnia [...] maja 2012 r., 4. kopia protestu skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. od oceny Instytucji Organizującej Konkurs (Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej) z dnia [...] maja 2012 r., 5. kopia rozstrzygnięcia protestu przez Instytucję Organizująca Konkurs z dnia [...] czerwca 2012 r., 6. kopia odwołania z dnia [...] czerwca 2012 r. od rozstrzygnięcia protestu z dnia [...] czerwca 2012 r., 7. kopia informacji z dnia [...] lipca 2012 r. o rozstrzygnięciu odwołania skarżącej z dnia [...] czerwca 2012 r. przez Instytucję Zarządzającą, 8. kopia doręczenia wniosku o dofinansowanie projektu "[...] " w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet I - Zatrudnienie i integracja społeczna. Działanie 1.5 Wspieranie rozwiązań na rzecz godzenia życia zawodowego i rodzinnego do Instytucji Pośredniczącej (Ministra Pracy i Polityki Społecznej) - na okoliczność przebiegu postępowania konkursowego oraz kryteriów formalnych przyjętych do oceny wniosków przez Komisję. Skarżąca zarzuciła, że Minister Rozwoju Regionalnego oparł odrzucenie odwołania na argumentacji IOK, natomiast nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu, która jednoznacznie wskazuje, że wymóg informacji o potencjale finansowym beneficjenta do realizacji projektu został spełniony, a ocena formalna została przeprowadzona nieprawidłowo. W odniesieniu do oceny formalnej, skarżąca zarzuca, że IZ PO KL rozpatrując odwołanie, absolutnie pominęła fakt, że ocena ta odbyła się z naruszeniem prawa, gdyż została dokonana na podstawie nieistniejącego kryterium. Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika oczywisty błąd w ocenie formalnej, natomiast Minister Rozwoju Regionalnego w żadnym zdaniu informacji o rozstrzygnięciu odwołania nie odniosło się do tego zarzutu. Jest to istotne naruszenie prawa w ocenie formalnej, którego konsekwencją było odrzucenie wniosku Gminy Miejskiej K.a co zostało całkowicie pominięte przez Ministra Rozwoju Regionalnego - Instytucję Zarządzającą PO KL. Odnosząc się do uzasadnienia organu, zgodnie z którym wniosek nie zawierał informacji jednoznacznie określającej wartość wydatków Gminy w 2011 r. skarżąca stwierdziła, że zgodnie z zasadami finansowania projektów w PO KL refunduje się wydatki poniesione na realizację projektu, czyli Gmina musi najpierw dysponować wspomnianą kwotą aby móc realizować projekt, a dopiero potem następuje zwrot kwoty z Europejskiego Funduszu Społecznego. Z finansowego punktu widzenia są to więc wydatki. Gdyby podzielić podaną kwotę ponad [...] min zł na wszystkie 9 lat kwalifikowalności wydatków PO KL tj. 2007-2015, daje to średni poziom wydatków ok. 5 min zł rocznie. Tym samym formalny wymóg potwierdzenia zapisami w części 3.6 wniosku, że wydatki Wnioskodawcy w 2011 roku przewyższają roczne wydatki w projekcie (odpowiednio 1,18 i 1,21 min złotych dla lat 2013 i 2014) został przez Wnioskodawcę w oczywisty sposób spełniony, gdyż same wydatki Gminy na projekty PO KL znacznie przekraczają wartość projektu. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazała, że we wniosku o dofinansowanie Gmina przedstawiła łączny budżet wcześniej wdrażanych projektów. Wartość realizowanych projektów (tylko w ramach PO KL) [...] milionów dobitnie świadczy o potencjale finansowym Gminy. Natomiast ilość zrealizowanych i realizowanych projektów jest dowodem na to, że Gmina Miejska K.posiada potencjał finansowy go realizacji tego projektu. Skarżąca zwróciła uwagę, że w przypadku K., [...] co do wielkości (pod względem liczby ludności) miasta w Polsce, z wykonaniem wydatków budżetowych w 2011 na poziomie [...] złotych, nie można mówić o niespełnieniu przedmiotowego kryterium formalnego. W ocenie skarżącej, z zapisów złożonego wniosku wynikało, iż wysokość wydatków Gminy w roku 2011 znacząco przekroczyła kwotę 1.208.040 zł (najwyższa roczna wartość planowanych wydatków w projekcie). Dlatego na podstawie informacji zawartych w samym wniosku o dofinansowanie można jednoznacznie stwierdzić, że Gmina spełnia kryterium formalne dotyczące wymaganej wysokości obrotu w stosunku do kwoty wydatków planowanych w projekcie i ma potencjał wystarczający do zrealizowania projektu. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego [...] lipca 2012 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet I - Zatrudnienie i integracja społeczna. Działanie 1.5 Wspieranie rozwiązań na rzecz godzenia życia zawodowego i rodzinnego. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 28 września 2007 r. nr K (2007) 4547 w sprawie przyjęcia w ramach pomocy wspólnotowej programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Społecznego objętego celem "konwergencja" w regionach w Polsce, zmieniony decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr K (2011) 9058. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006, z późn. zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO KL wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, System Realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 obowiązujący od 1 stycznia 2012 r. oraz Instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 z dnia 1 stycznia 2012 r. W ocenie skarżącej, na podstawie informacji zawartych w samym wniosku o dofinansowanie można jednoznacznie stwierdzić, że Gmina Miejska K.spełnia kryterium formalne dotyczące wymaganej wysokości obrotu w stosunku do kwoty wydatków planowanych w projekcie i ma potencjał wystarczający do zrealizowania przedmiotowego projektu. Skarżąca wskazała, iż wartość zrealizowanych projektów (tylko w ramach PO KL) [...] milionów złotych dobitnie świadczy o potencjale finansowym Gminy. Natomiast ilość zrealizowanych i realizowanych projektów jest dowodem na to, że Gmina Miejska K.posiada potencjał finansowy do realizacji spornego projektu. Należy w powyższym kontekście wyjaśnić, iż IZ PO KL zasadnie wskazała, że złożenie poprawnego wniosku o dofinansowanie wymaga przeanalizowania całej dokumentacji. W poszczególnych jej częściach znajdują się uszczegółowienia określonych zapisów i dlatego konieczne jest czytanie dokumentacji łącznie jako jednej całości. W Instrukcji wypełniania wniosku (str. 71) wskazano bowiem, iż: "w punkcie 3.6 wniosku projektodawca powinien również przedstawić informacje potwierdzające potencjał finansowy jego i ewentualnych partnerów (o ile budżet projektu uwzględnia wydatki partnera) do realizacji projektu, dotyczące wysokości rocznego obrotu projektodawcy i partnerów. (...) W przypadku jednostek sektora finansów publicznych jako obroty należy rozumieć wartość wydatków poniesionych w poprzednim roku przez danego projektodawcę/partnera." Wnioskodawczyni nie podała zatem we wniosku jednoznacznej wartości wydatków za 2011 r. W skardze skarżąca podkreśliła, że w spornym kryterium jest mowa o obrotach projektodawcy. Zarzut ten nie znajduje jednakże potwierdzenia w dokumentacji konkursowej. W pkt 4.3.1 Weryfikacja formalna (dokumentacja konkursowa str. 33 i 34) wyjaśniono, iż wniosek spełnia kryteria formalne jeśli roczny obrót Projektodawcy i Partnerów (o ile budżet projektu uwzględnia wydatki partnera) jest równy lub wyższy od rocznych wydatków w projekcie (zgodnie z zapisami pkt. 3.6 wniosku oraz z budżetem projektu). W przypisie nr 8 do powyższego punktu wyjaśniono, iż w przypadku jednostek sektora finansów publicznych jako obroty należy rozumieć wartość wydatków poniesionych w poprzednim roku przez danego projektodawcę/partnera. Skarżąca, jako jednostka samorządu terytorialnego, jest jednostką sektora finansów publicznych, dlatego też użyte przez IOK sformułowanie, że we wniosku nie wskazano wydatków za 2011 r. jest w świetle wyżej przytoczonych zapisów dokumentacji konkursowej prawidłowe. Ocena została dokonana w oparciu o istniejące i prawidłowo zastosowane kryterium formalne. Skarżąca w punkcie 3.6. złożonego wniosku nie przedstawiła żadnych informacji odnośnie potencjału finansowego, jedynie koncentrując się na swoim doświadczeniu w zakresie realizacji projektów. Skarżąca opisała wprawdzie wartość realizowanych projektów, jednakże te dane nie mogły stanowić podstawy do oceny zdolności finansowej do realizacji projektu. Informacje podane przez gminę odsyłające do np. do wartości projektu, danych GUS, stawek za wynagrodzenie opiekunów i liczby miejsc w żłobkach również nie są precyzyjne i jednoznaczne. Ponadto, oceniający mają obowiązek brać pod uwagę jedynie treść wniosku o dofinansowanie. Żadne inne źródła informacji nie są uwzględniane w trakcie oceny danego wniosku (np. dane GUS). Za chybiony uznać należy zatem argument, iż oceniający mogli sami wyliczyć potrzebne im dane. Dokumentacja konkursowa nie przewiduje przy tym możliwości uzupełnienia braku formalnego polegającego na wpisaniu kwoty wydatków. Potencjał projektodawcy jest weryfikowany w oparciu o oświadczenie zawarte we wniosku, stąd musi być ono jednoznaczne. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.