V SA/Wa 1699/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. (dalej także: organ I instancji) zawarł [...] maja 2013 r. z "A. S. A." z siedzibą w [...] (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) umowę nr [...] (dalej: Umowa) o dofinansowanie projektu pn.: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: Projekt). Realizacja Projektu miała wpłynąć na zniwelowanie niedoboru wykwalifikowanych specjalistów w województwie [...]. Wartością dodaną projektu miał być wzrost świadomości w zakresie zasady równości szans płci, świadczenie usług wysokiej jakości. Zgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie projektu, głównymi celami projektu było objęcie wsparciem 84 przedsiębiorstw i przeszkolenie 110 osób. Odzwierciedleniem celów projektu były m. in. wskaźniki liczby przedsiębiorstw, które zostały objęte wsparciem w zakresie projektów szkoleniowych oraz liczby pracujących osób dorosłych, które zakończyły udział w projekcie szkoleniowym. Zgodnie z postanowieniem § 3 ust. 4 Umowy Spółka przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu zobowiązała się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. W informacji z 8 lipca 2015 r., dotyczącej weryfikacji wniosku o płatność za okres od 1 stycznia 2015 r. do 28 lutego 2015 r. wskazano, że wszystkie wydatki wykazane wydatki objęte przedmiotowym wnioskiem należy uznać za niekwalifikowalne, co było skutkiem uznania za nie spełniającego kryterium kwalifikowalności wydatku w kwocie 5.000,00 zł oraz zastosowania wobec Spółki reguły proporcjonalności w stosunku do całości rozliczonych wydatków, w wyniku której wartość wydatków niekwalifikowalnych to 156.068,11 zł. Suma wartości wydatków niekwalifikowalnych wynosi zatem 161.068,11 zł. Wobec powyższych ustaleń 13 lipca 2015 r. wezwano Spółkę do zwrotu kwoty 161.068,11 zł, a następnie 6 sierpnia 2015 r. wobec braku przedmiotowego zwrotu Dyrektor WUP wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków dofinansowania Projektu. W toku postępowania Spółka wnioskowała w pismach z 4 sierpnia 2015 r. oraz z 26 sierpnia 2015 r. o odstąpienie od rozliczania projektu zgodnie z regułą proporcjonalności oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości, wskazując, iż zaistniały w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że do nieosiągnięcia celów projektu doszło z przyczyn zależnych od niej. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23); dalej: "k.p.a." i w zw. z postanowieniem § 3 ust. 2 Porozumienia z 13 sierpnia 2007 r. w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartego pomiędzy Samorządem Województwa [...] a Wojewódzkim Urzędem Pracy w O., Dyrektor WUP określił Stronie środki dofinansowania do zwrotu w łącznej kwocie 161.068.11 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powodem zobowiązania do zwrotu środków jest kwestia nieprawidłowego ich wydatkowania oraz jedynie częściowa realizacja Projektu. Zakwestionowany wydatek kwoty 5000 zł. dotyczył zapłaty za końcowe rozliczenie przedmiotowego projektu. Został on uznany za nie spełniający kryteriów kwalifikowalności, ponieważ nie został zaplanowany w budżecie projektu, a ponadto był on nieracjonalny i nieefektywny, ponieważ dodatkowe, niezaplanowane wynagrodzenie zostało wypłacone z oszczędności wygospodarowanych z innych pozycji budżetowych w sytuacji dwukrotnego wydłużenia okresu realizacji projektu. Natomiast kwota 156.068,11 zł. wynikała z zastosowania reguły proporcjonalności, zgodnie z którą w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu lub nieosiągnięcia jego celu możliwe jest odpowiednie obniżenie kwoty dofinansowania określonej w umowie o dofinansowanie, a wysokość zmniejszenia dofinansowania może być uzależniona od stopnia niezrealizowania kryterium lub celu projektu. W wyniku dokonania przez Wojewódzki Urząd Pracy weryfikacji końcowego wniosku o płatność beneficjenta stwierdzono, że udział w projekcie szkoleniowym zakończyło 67 przedsiębiorstw oraz 89 osób. Stanowiło to zrealizowanie Projektu przez Spółkę na poziomie 79,76% jeśli chodzi o liczbę przedsiębiorstw biorących udział i 80,91 % jeśli chodzi o liczbę uczestniczących osób. Wydatki kwalifikowalne poniesione od początku realizacji Projektu wyniosły łącznie 793.633,92 zł. W przypadku pierwszego nieosiągniętego wskaźnika poniesione wydatki zostały pomnożone przez 20,24%, a następnie przez 50% (to jest: 793.633,92 zł x 20,24% x 50%), co dało kwotę 80.315,75 zł, a w przypadku drugiego wskaźnika kwotę 793.633,92 zł pomnożono przez 19,09%, a następnie przez 50% (to jest: 793.633,92 zł x 19,09% x 50%), co dało wartość 75.752,36 zł. Tym samym łączna kwota wynikająca z zastosowania wobec beneficjenta reguły proporcjonalności wynosi 156.068,11 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgłaszane przez Stronę w trakcie realizacji projektu problemy dotyczące rekrutacji chętnych do udziału w nim były rozpatrywane przez WUP i skutkowały wydłużeniem realizacji projektu, co jednak nie przyczyniło się do ich wyeliminowania. Ponadto wskazano na nieproporcjonalność poniesionych wydatków w stosunku do osiągniętych założeń, a co gorsza, jakość udzielonego wsparcia okazała się słaba, o czym świadczy m. in. bardzo niski procent realizacji wskaźnika dotyczącego zdobytych certyfikatów przez uczestników projektu. Powyższe musiało w ocenie organu i instancji skutkować uznaniem, iż przyznane dofinansowanie zostało wykorzystane w sposób nieefektywny, a co za tym idzie koniecznym było zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. i zobowiązanie do zwrotu przekazanych środków. Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie do Ministra Rozwoju, który decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 207 ust. 12 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Ministra wynikało, że głównym powodem uchylenia zaskrzonej decyzji jest jej niedostateczne uzasadnienie, szczególnie w zakresie wyjaśnienia, dlaczego przy stosowaniu reguły proporcjonalności do rozliczenia poniesionych wydatków pominięto część wskaźników realizacji Projektu. Odniesiono się bowiem jedynie do wskaźnika liczby przedsiębiorstw oraz liczby osób biorących udział w Projekcie, natomiast w treści wniosku o dofinansowanie zostało wskazanych pięć innych wskaźników mających wpływ na ocenę stopnia jego realizacji i każdy z nich miał swój częściowy udział przy osiąganiu założeń projektu. Zaznaczono przy tym, że o ile treść podrozdziału 3.1.5 pkt 4 Wytycznych zezwala na odstąpienie od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności lub obniżenie wysokości środków tej regule podlegających, to musi być to należycie uzasadnione. Nie zostało także wyjaśnione, dlaczego zastosowano obniżenie o 50% wysokości współczynnika naliczenia kwoty do zwrotu. Te uchybienia spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji przez Ministra, z zawarciem wytycznych o precyzyjnym wyjaśnieniu w ponownej decyzji, w stosunku do jakich zadań określonych we wniosku organ stosuje regułę proporcjonalności, z czego wynika zastosowanie ewentualnego obniżenia wysokości środków podlegających regule oraz wyboru wskaźników objętych regułą proporcjonalności ze wskazaniem, z jakiego powodu jedne podlegają rozliczeniu zgodnie z regułą, a inne nie. Decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi Spółki złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o uchylenie jej w całości, podnosząc jednocześnie zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora z [...] stycznia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o których mowa w tym przepisie, wobec czego Organ odwoławczy zobowiązany był wydać decyzję reformatoryjną; 2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadniał wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję Dyrektora z dnia [...] stycznia 2016 r. i orzekającej co do istoty sprawy o umarzeniu postępowania pierwszej instancji w całości lub w części; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przedstawienia uzasadnienia przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, które wyjaśniałoby fakt zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2, a zatem nieodpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.; 4. art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady szybkości postępowania i wnikliwości, niedostatecznie wyjaśniającej zasadność przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy i naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez Ministra decyzji uchylającej decyzję Dyrektora i orzekającej co do istoty, albowiem zarzuty organu odwoławczego nie dotyczyły braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zgromadzonym materiale dowodowym, a jedynie błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Strona skarżąca stwierdziła zatem, że w niniejszej sprawie nie istniały braki w zgromadzonym materiale dowodowym i to nie potrzeba jego uzupełnienia stała się podstawą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a organ odwoławczy był w stanie na podstawie wydać decyzje merytoryczną bez dodatkowych czynności dowodowych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. wskazano, że w przypadku uznania rozumowania Skarżącej, w sprawie zaszłaby konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach obywatela, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 100-101). W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że doszło do takiego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazuje, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem organ drugiej instancji w zaskarżonym orzeczeniu nie wykazał ani okoliczności, które świadczyłyby o tym, ze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ani okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że organ pierwszej instancji dopuścił się istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Organ zaniechał również wskazania, jakie braki zawiera zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w jakim zakresie w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dlaczego za niewystarczające uznał przeprowadzenie ewentualnego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyłączną przyczyną uchylenia były braki w uzasadnieniu decyzji w zakresie dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny materiału dowodowego sprawy i subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawnej przepisu prawa materialnego, nie zaś braki w zgromadzonym materiale dowodowym wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazać w tym miejscu należy również na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98 (ONSA 1998/3/79), w której uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest dopuszczona wyjątkowo, stanowi bowiem w istocie odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Stanowisko przedstawione w uchwale jest aktualne również w obecnie obowiązującym stanie prawnym . Podzielając ten pogląd należy jeszcze dodać, że z rozważań tych wynika, iż decyzja kasacyjna nie może zawierać żadnych wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem organ drugiej instancji w zaskarżonym orzeczeniu dokonał merytorycznej oceny sprawy stwierdzając, że żaden z wymienionych w decyzji wskaźników mierzących cele projektu nie został osiągnięty, a nadto, że przy obliczaniu kwoty podlegającej regule proporcjonalności organ I instancji winien wziąć pod uwagę, jaki był udział każdego ze wskaźników w realizacji celów projektu. Nie może przy tym budzić wątpliwości fakt, iż żądanie wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji dlaczego odstąpiono od zastosowania reguły proporcjonalności względem części wskaźników pomiaru celów projektu nie stanowi okoliczności, która uzasadniałaby konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i ewentualnych luk w stanie faktycznym. Z powyższego wynika, że pomimo tego, iż organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, Minister Rozwoju wydał orzeczenie, które takie wskazania zawiera. Organ nie podzielił oceny materiału dowodowego dokonanej w orzeczeniu organu pierwszej instancji czemu dał wyraz kwestionując to orzeczenie i prezentując odmienne stanowisko merytoryczne w sprawie. Jednocześnie organ odwoławczy jedynie ogólnikowo wskazał, że przy wydawaniu orzeczenia przez organ pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania z uwagi na wydanie decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ nie wskazał przy tym na czym polegały owe naruszenia, w tym jakie przepisy, poza przywołanym art. 11 k.p.a., zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wykazano, żeby wady postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i wady orzeczenia tego organu uzasadniały jego uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, a w przypadku uznania, iż brak takich przesłanek - rozstrzygnąć merytorycznie sprawę we własnym zakresie. Stwierdzając wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa, Sąd w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w punkcie II orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.