V SA/Wa 17/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę. M. Z. (zwana dalej: Skarżącą) wnioskiem z [...] czerwca 2008 r., złożonym w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 w zakresie działania 311 "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej", zwróciła się do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwana dalej: Agencją) o pomoc finansową w adaptacji budynku niemieszkalnego ([...]) na lokal mieszkalny oraz jego wyposażenie w sprzęt niezbędny do prowadzenia działalności turystycznej. Pismem z [...] września 2009 r. nr [...] znak [...] [...] Oddział Regionalny Agencji odmówił Skarżącej przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie § 10 ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200 poz. 1442 ze zm.). Organ wskazał, iż w trakcie weryfikacji kompletności i poprawności formalnej złożonego wniosku stwierdzono, że nie był on kompletny i poprawny pod względem formalnym. W związku z tym pismem [...] z [...] marca 2009 r., informującym o występujących uchybieniach, wezwano wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma. W wymaganym terminie usunęła ona tylko część braków formalnych. Tak więc z uwagi na nieusunięcie innych wskazanych braków, pismem z [...] czerwca 2009 r. ponownie wezwano Skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia odebrania pisma. W wymaganym terminie, tj. do dnia [...] lipca 2009 r., wnioskodawczyni dostarczyła część wymaganych dokumentów. Po ponownym zweryfikowaniu wniosku i nadesłanych po dwukrotnym wezwaniu dokumentów stwierdzono, że wniosek nadal nie jest kompletny, ponieważ wnioskodawczyni w dalszym ciągu nie dostarczyła: kompletu dokumentów potwierdzającego tytuł prawny do gospodarstwa, którego dotyczy operacja, poprawnie sporządzonego kosztorysu inwestorskiego, ostatecznego pozwolenia na budowę, poprawnie wypełnionego wniosku o przyznanie pomocy, poprawnych danych finansowych wpisanych we wniosku. Ponadto organ wskazał, iż po weryfikacji dostarczonych dokumentów stwierdzono, że przedmiotem inwestycji jest m.in. adaptacja budynku [...] na lokal mieszkalny, co nie stanowi kosztu kwalifikowanego w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej". W ocenie Agencji kosztów wykonania robót budowlanych w budynkach gospodarczych, które w wyniku realizacji tych robót staną się budynkami mieszkalnymi, nie zalicza się bowiem w całości do kosztów kwalifikowanych. Pismem z [...] września 2009 r. Skarżąca wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazała, iż dołożyła wszelkich starań, aby jej wniosek był kompletny. Podała, że przedmiotem planowanej przez nią inwestycji jest adaptacja, tj. przebudowa oraz remont połączony z modernizacją niemieszkalnego obiektu budowlanego, tj. budynku gospodarczego – [...], wraz z zakupem instalacji technicznej, a także zakup wyposażenia ww. budynku celem przeznaczenia pod działalność turystyczną. W związku z powyższym w jej ocenie planowany przez nią zakres robót mieści się w zakresie kosztów kwalifikowanych, określonych w § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej". Podała również, że swoje szczegółowe stanowisko w tej sprawie przedstawiła w piśmie załączonym do uzupełnienia braków na pierwsze wezwanie Agencji. Pismem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Agencja stwierdziła, że nie doszło do naruszenia prawa i podtrzymała w całości stanowisko zawarte w piśmie z [...] września 2009 r. Skarżąca [...] listopada 2009 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Agencji z [...] września 2009 r. wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie żądań zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i zobowiązania Agencji do rozpoznania jej wniosku jako kompletnego. Skarżąca stwierdziła, iż na wezwania Agencji przedstawiła: tytuł prawny do lokalu, kosztorys, oświadczenie, że właściwy organ w terminie 30 dni nie wniósł sprzeciwu; co prawda wskazała, że nie zostało dostarczone pozwolenie na budowę, ale tylko z uwagi na fakt, że zakres robot określony we wniosku nie wymagał wystąpienia o takowe. Podała także, że wymagane pola wniosku zostały wypełnione zgodnie z instrukcją, a dane finansowe we wniosku są poprawne. Ponadto wskazała, iż biznesplan został wykonany przez pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła zatem naruszenie prawa materialnego, tj. § 10 ust. 5, § 5 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Ponownie podniosła przy tym, że wskazany przez nią we wniosku zakres robót mieści się w ramach kosztów kwalifikowanych określonych dla działania 311 "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej". Skarżąca stwierdziła również, że w jej ocenie w pojęciu przebudowa budynku, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., mieści się czynność polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku. Definicja przebudowy zawarta jest bowiem w przepisach prawa budowlanego i rozumie się przez nią również zmianę parametrów użytkowych budynku, czyli jej zdaniem także zmianę sposobu użytkowania. Zmiana ta została zatem, zdaniem skarżącej, dokonana skutecznie, w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, gdyż żaden przepis nie wskazuje, aby w dniu złożenia wniosku budynek podlegający przebudowie miał charakter mieszkalny. Na zakończenie wskazała, że przyjęta przez Agencję interpretacja jest niezgodna z celem przyznawania pomocy finansowej określonym w art. 55 pkt c Rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W odpowiedzi na skargę Agencja podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" reguluje ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej powoływana także jako: ustawa o wspieraniu oraz wydane na podstawie upoważnienia w niej zawartego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200 poz. 1442 ze zm.), dalej powoływane jako: rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. W świetle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy bezsporne jest, że wniosek złożony przez Skarżącą został poddany ocenie pod kątem spełniania warunków formalnych przyznania pomocy. Po pozytywnym wyniku wstępnej weryfikacji, podczas weryfikacji kompletności i poprawności, zgodności z zasadami, weryfikacji krzyżowej oraz weryfikacji limitu pomocy, stwierdzono braki wniosku skutkujące koniecznością dokonania uzupełnień w trybie przewidzianym w § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2007r. W dniu [...] kwietnia 2009 r., tj. w wyznaczonym 21-dniowym terminie, wpłynęło do Agencji pismo Skarżącej w przedmiocie uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy. Powyższe pozwoliło Agencji na dalszą weryfikację wniosku o przyznanie pomocy. Tak więc w trakcie dalszego procesu weryfikacji, ponownie okazało się niezbędne uzupełnienie wniosku o przyznanie pomocy, gdyż w dalszym ciągu brak było części dokumentów do nadesłania których Skarżąca była wezwana pierwszym pismem do usunięcia braków formalnych wniosku. W związku z powyższym wobec Skarżącej zastosowano tryb wynikający z § 10 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007r., wzywając ją ponownie w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania do usunięcia braków wniosku o przyznanie pomocy. Odpowiedź Skarżącej w przedmiocie ponownego uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy złożonego [...] czerwca 2008 r. wpłynęła do Agencji w dniu [...] lipca 2009 r. Agencja analizując wniosek oraz dokonane na wezwania uzupełnienia pismem z [...] września 2009 r. odmówiła Skarżącej przyznania pomocy ze środków finansowych przeznaczonych na finansowanie działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej". Przyczyną odmowy jak podała było nie usunięcie w terminie wszystkich braków wniosku o przyznanie pomocy, pomimo dokonania dwukrotnych uzupełnień w związku z wezwaniem przez organ, co znajduje podstawę w § 10 ust. 5 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeśli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy. W takim przypadku znajdzie także odpowiednie zastosowanie przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu odnoszący się do odmowy przyznania pomocy przez Agencję. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Agencji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy było prawidłowe. Zauważyć bowiem należy, że rozporządzenie z dnia 17 października 2007r. w § 9 zawiera szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Wniosek składany jest na formularzu, którego wzór udostępnia Agencja, do formularza wniosku dołączony jest zaś wykaz dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku, aby stwierdzić jego poprawność pod względem formalnym. Słuszne jest zatem stanowisko Agencji, iż Skarżąca nie poprawiła bądź nie uzupełniła, pomimo dwukrotnego wezwania w trybie wyznaczonym w § 10 rozporządzenia z 17 października 2007 r. następujących braków formalnych wniosku: - dokumentów potwierdzających tytuł prawny do całego gospodarstwa rolnego, którego dotyczy operacja; brak było bowiem dokumentów dotyczących wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżąca na wezwanie Agencji przedłożyła wprawdzie odpis z księgi wieczystej nr [...], ale dotyczący tylko działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] (k. 121-122 akt adm.); - poprawnie sporządzonego kosztorysu inwestorskiego. Skarżąca na etapie uzupełniania wniosku przedłożyła wprawdzie kosztorys inwestorski, jednak nie zawierał on, pomimo dwukrotnego wskazania Agencji, ogólnej charakterystyki obiektu lub robót budowlanych zawierającej krótki opis techniczny wraz z istotnymi parametrami, które określają wielkość obiektu lub robót budowlanych; - ostatecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie w art. 29 ww. ustawy określono sytuacje, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, jednak przebudowa budynku gospodarczego nie została w nich ujęta. Również Skarżąca nie przedłożyła do akt sprawy żadnego dokumentu potwierdzającego fakt, iż w powyższej sytuacji pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Zasadnie zatem wskazała Agencja, że w przypadku przebudowy budynku gospodarczego, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę jest wymagane. Skarżąca załączyła wprawdzie do akt sprawy zgłoszenie Starostwu Powiatowemu w L. zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, tj. [...] na lokal mieszkalny, nie dokonała jednak zgłoszenia zamiaru przebudowy ww. budynku gospodarczego na budynek mieszkalny; - nie wypełniono wszystkich pól wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z instrukcją jego wypełniania, dotyczyło to pkt 16 wniosku. Z analizy dokumentacji akt sprawy wynika bowiem, iż Skarżąca planowała podjąć działalność gospodarczą poprzez uruchomienie działalności turystycznej polegającej na wynajmie pokoi dla turystów. Jednak we wniosku w pkt 16 jako kod i nazwa działalności podała kod PKD 79.90.C. Zgodnie natomiast z Polską Klasyfikacją Działalności z 2007 r. podklasa ta obejmuje "pozostałą działalność usługową w zakresie rezerwacji, np. rezerwacja środków transportu, hotełi restauracji, wynajmu samochodu, widowisk rozrywkowych i sportowych oraz sprzedaż biletów na przedstawienia teatralne, sportowe i pozostałe wydarzenia rozrywkowe i widowiskowe". Tak więc zasadnie Agencja uznała, iż podany we wniosku kod PKD, nie obejmuje wynajmu pokoi dla turystów. Ponadto, jak wskazała Agencja, pomimo dwukrotnego przedstawienia stanowiska organu, iż kosztów wykonania robót budowlanych w budynkach gospodarczych, które w wyniku realizacji tych robót staną się budynkami mieszkalnymi, nie zalicza się w całości do kosztów kwalifikowalnych, Skarżąca nie poprawiła pod względem rachunkowym danych finansowych we wniosku. W ocenie Agencji Skarżąca powinna uwzględnić tylko te koszty inwestycyjne, ujęte w zestawieniu rzeczowo - finansowym, powiązane z planowaną do podjęcia działalnością, które mogą zostać uznane za koszt kwalifikowalny. Zdaniem Sądu i w tym zakresie stanowisko Agencji jest prawidłowe. Bezsporne bowiem jest, iż przedmiotem planowanej przez Skarżącą inwestycji jest adaptacja niemieszkalnego obiektu budowlanego, tj. budynku gospodarczego – [...], wraz z zakupem instalacji technicznej, a także zakup wyposażenia ww. budynku celem przeznaczenia pod działalność turystyczną polegającą na wynajmie pokoi dla turystów. Rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. przewiduje wprawdzie, że pomoc przyznaje się (o ile zostaną spełnione również pozostałe przesłanki) w formie refundacji części kosztów budowy lub modernizacji obiektów budowlanych, jak również kosztów zakupu niezbędnego sprzętu i wyposażenia (§ 4 ust. 1). Do kosztów kwalifikowanych zalicza się natomiast m.in. koszty budowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki (§ 5 ust. 1 pkt 1), a także koszty nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki (§ 5 ust. 1 pkt 2). To jednak, co w przedmiotowej sprawie ma zasadnicze znaczenie, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. pomoc w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" przyznaje się na operację spełniającą wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celów działania, obejmującą wyłącznie inwestycje związane z podjęciem lub prowadzeniem działalności nierolniczej w zakresie wynajmowania pokoi w budynku mieszkalnym oraz sprzedaży posiłków domowych lub świadczenia innych usług związanych z pobytem turystów w gospodarstwie rolnym ". W związku z powyższym pomoc może być przyznana na podjęcie lub prowadzenie działalności nierolniczej w zakresie wynajmowania pokoi jedynie w budynku mieszkalnym, a nie w budynku, który dopiero po przebudowie i zmianie przeznaczenia stanie się budynkiem mieszkalnym. Tak więc uzasadnione jest stanowisko Agencji, że koszty wykonania robót budowlanych w budynkach gospodarczych, które w wyniku realizacji tych robót staną się dopiero budynkami mieszkalnymi, nie zalicza się w całości do kosztów kwalifikowalnych, gdyż przekształcenie takie prowadzi do stworzenia nowego budynku mieszkalnego i jest traktowane na równi z budową budynku mieszkalnego. W związku z powyższym inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego, tj. [...], poprzez jego przebudowę na budynek mieszkalny z pokojami dla turystów, nie może być kosztem kwalifikowalnym i Skarżąca powinna na wezwanie organu poprawić pod względem rachunkowym dane finansowe we wniosku. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w granicach przysługujących mu kompetencji, nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Dlatego też, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.