V SA/Wa 170/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia ... listopada 2017 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinasowania wykorzystanego z naruszeniem procedur postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Skarżąca Gmina [...] wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] zobowiązującej do zwrotu dofinasowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w kwocie 832.703,36 zł. We wniosku skarżąca Gmina wskazała, iż wykonie zaskarżonej decyzji jest bardzo dużym obciążeniem, grożącym poważnymi zakłóceniami normalnego jej funkcjonowania. Podniosła, że jest stosunkowo niedużą gminą o charakterze wiejskim na terenie której nie ma zlokalizowanych większych zakładów przemysłowych ani infrastruktury, dzięki której Gmina mogłaby uzyskiwać znaczące dochody. Podkreśliła, iż zrealizowana kilka lat temu inwestycja wybudowania pierwszej w Polsce "[...]", która miała stanowić dla Gminy źródło dochodu nie przyniosła spodziewanych korzyści. Wręcz przeciwnie, z przyczyn nieleżących po stronie Gminy doszło do zapaści na rynku odnawialnych źródeł energii, a co za tym idzie inwestycja okazała się znaczącym bieżącym ciężarem finansowym dla Gminy. W zakresie sytuacji budżetowej Gminy wskazała, że aktualny plan dochodów budżetu gminy z dnia [...] listopada 2017 roku wyniósł [...] zł. Podniosła, iż aż [...] zł sumy dochodów stanowią dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Dochody majątkowe Gminy stanowią kwotę zaledwie [...] zł, w ramach której kwota [...] zł to dochody z tytułu dotacji i środków pochodzących ze źródeł zewnętrznych. Natomiast zaplanowane dochody własne z tytułu sprzedaży mienia w postaci nieruchomości wynoszą: [...] zł, zaś dochody ze zbycia praw majątkowych [...] zł. Wyjaśniła, że powyższe założenia z pozyskania środków do budżetu z planowanej sprzedaż, nie zostaną w 100 % zrealizowane z przyczyn niezależnych od Gminy przez co nie uda osiągnąć założonego poziomu dochodów do budżetu. Po pomniejszeniu zaplanowanych na rok 2017 dochodów o dotacje na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i dochodów majątkowych, do dyspozycji Gminy pozostaje kwota [...] zł, stanowiąca niewielki kapitał będący do dyspozycji Gmin; na zrealizowanie wszystkich zadań na nią nałożonych i mający także służyć zaspokojenie potrzeb ludności w niej zamieszkującej, zgodnie z oczekiwaniami mieszkańców. Wskazała, że największą pozycję w wydatkach gminy stanowią wydatki związani z oświatą. Jest to kwota [...] zł. Biorąc pod uwagę, że subwencja oświatowa na 2017 r. wyniosła [...] zł, to do realizacji tylko tego zadania Gmina musi dołożyć z innych środków ponad [...] zł. Z pozostałych środków Gmina finansuje realizacji innych żądań, w tym spłatę raty wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek. W 2017 r. jest to kwota [...] zł. Zdaniem skarżącej jednorazowa spłata tak dużej kwoty korekty finansowej w wysokości [...] zł wraz z należnymi odsetkami spowodowałaby uszczuplenie budżetu Gminy w znacznym stopniu, prowadząc do powstania deficytu środków na realizacje wymaganych zadań bieżących Gminy. Co więcej spłata tak dużej kwoty, spowodowałaby znaczną szkodę w postaci zakłócenia normalnego funkcjonowania Gminy i-możliwości realizacji przez nią zadań własnych, powodując tym samym brak możliwości zaspokojenia potrzeb jej mieszkańców. Do wniosku dołączono aktualną uchwałę budżetową na 2017 rok Gminy [...] wskazując, że obecnie trwają dopiero prace nad przygotowaniem stosownej uchwały na 2018 rok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Złożony w niniejszej sprawie wniosek zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. W niniejszej sprawie Gmina została zobowiązany do zwrotu dofinasowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w kwocie [...] zł. Należało zatem stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją może spowodować problemy Gminy z realizacją zadań określonych przepisami ustaw, skoro przewyższa ona znacznie wysokość rezerwy ogólnej ([...] zł) i celowej ([...] zł) na rok 2017. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty mógłby spowodować zachwianie płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na Gminie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Środki przewidziane w budżecie mają – zgodnie z nim – zostać wydane na realizację funkcji Gminy, w tym na realizację celów na rzecz mieszkańców. Wykonanie decyzji może więc spowodować brak środków na realizację działań Gminy, a w konsekwencji spowodować szkodę nie tylko jednostce samorządu terytorialnego, lecz również mieszkańcom (por. postanowienie NSA z dnia 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II GZ 440/14; postanowienie NSA z dnia 28 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2545/15). Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu, wnioskująca o wstrzymanie Gmina wykazała, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie Gminy ludności. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.