V SA/Wa 1717/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Piotr Wróbel, Protokolant st. spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 maja 2024 r. nr POD.503.157.2022.KSI.6 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę W dniu 20 stycznia 2022 r. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego we Wrocławiu (dalej: "WIF") wpłynął wniosek [...] I. A. (dalej: "Skarżąca", "Wnioskodawca", "DIA") z dnia 14 stycznia 2022 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "Uczestnik") zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych tj.: zezwolenia z dnia 25 stycznia 2017 r. (nr WIF-WR-1.8520.1.78.2016), na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy ul. [...], zmienionego decyzją z dnia 3 marca 2022 r. (nr WIF-WR-I.8520.5.5.2022). Wraz z ww. wnioskiem zwrócono się o dopuszczenie do postępowania na prawach strony. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż, w przypadku Uczestnika, na skutek czynności prawnych dokonanych po 25 czerwca 2017 r. doszło do zaprzestania spełniania wymogów, o których mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1977); dalej zwanej "P.f.". Postanowieniem z 28 stycznia 2022 r. WIF wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia udzielonych ww. zezwolenia. Decyzją z dnia 10 maja 2022 r. nr WIF-WR-I.8520.3.4.2022 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); dalej zwanej "k.p.a." w związku z art. 99 ust. 2 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 i ust. 4, art. 97, art. 100 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 101 pkt 4 P.f. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia Uczestnikowi postępowania wskazanego wyżej zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji WIF m.in. powołał się na poglądy judykatury, wskazując w szczególności, że przesłanką cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. nie może być okoliczność przekroczenia ograniczeń w koncentracji, o której mowa w art. 99 ust. 3a P.f., czy też niespełnienie kryterium podmiotowego określonego w art. 99 ust. 4 P.f., zaś kwestie te powinny podlegać badaniu na etapie wydawania zezwolenia, natomiast bezprzedmiotowe jest rozważanie utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, w sytuacji gdy do tzw. starych zezwoleń nie mają zastosowania przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą, w tym art. 99 ust. 3a i ust. 4 P.f. Decyzją z dnia 22 maja 2024 r. znak POD.503.157.2022.KSI.6 Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postepowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. Organ II instancji wyjaśnił m.in., iż art. 99 ust. 3a ustawy P.f. odwołuje się do wydania zezwolenia. Jest on jasny i spójny językowo. Trudno podnosić, na podstawie samej tylko wykładni literalnej, iż przepis ten budzi jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, co do użytych zwrotów. Sens tego przepisu jest jednoznaczny i precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwroty znajdujące się w tym przepisie są na tyle jednoznaczne, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest - w ocenie GIF - całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego normatywnej treści. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GIF, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1.1. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 P.f. przez nieprawidłową wykładnię wyrażenia "warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu" zawartego w art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. i niezasadne przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do warunków, o których mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 P.f., a także - że zaprzestanie spełniania tych warunków nie może być podstawą do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki; 1.2. art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 P.f. przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i tym samym nieprawidłowe przyjęcie, że w przepisach tych ustanowiono jedynie takie wymogi do prowadzenia apteki, które należy spełniać na dzień uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki (lub złożenia wniosku o udzielenie takiego zezwolenia), podczas gdy przepisy te określają wymogi, które należy spełniać przez cały okres wykonywania przez przedsiębiorcę działalności, polegającej na prowadzeniu apteki; 1.3. art. 99 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 5 P.f. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że zezwolenie na prowadzenie apteki określa zespół wymogów (warunków) prawnych, które umożliwiają jedynie rozpoczęcie prowadzenia apteki, ale nie obejmują wymogów do wykonywania działalności polegającej na prowadzeniu apteki; 1.4. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 42 w zw. z art. 43 ust. 7 zd. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r., poz. 236) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że przedsiębiorca może wykonywać działalność gospodarczą uzależnioną od spełniania ustawowych warunków bez spełniania tych warunków; 1.5. art. 103 P.f. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że przepis ten zawiera kompletny katalog przypadków, które są podstawą do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, podczas gdy cofnięcie tego rodzaju zezwolenia może wynikać również z sytuacji, które są objęte hipotezą normy wynikającej z art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f.; 1.6. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015); zw. dalej: "nowelizacją z 2017 r." poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne (w zakresie określonych w tej ustawie wymogów do prowadzenia apteki) w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2017 r. mają zastosowanie również do innych postępowań, niż postępowania o udzielenie zezwolenia, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji, podczas gdy przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne wedle stanu prawnego sprzed 25 czerwca 2017 r. nie mają zastosowania do innych postępowań, niż opisane powyżej, zwłaszcza - nie mają zastosowania w postępowaniu dot. cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a zdarzenia lub czynności prawne odnoszące się do wymogów do prowadzenia apteki, które będą miały miejsce po dniu 25 czerwca 2017 r., powinny być oceniane przez pryzmat przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne obowiązujących w dacie wystąpienia tego zdarzenia (zgodnie z regułą tempus regit actum); 1.7. art. 2 ust. 2 nowelizacji z 2017 r. przez niewłaściwą wykładnię tego przepisu i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że zawarty w jego dyspozycji zwrot "[zezwolenia] zachowują ważność" oznacza, że do zezwoleń na prowadzenie aptek wydanych przed dniem 25 czerwca 2017 r. stosuje się – w zakresie wymogów do prowadzenia apteki – przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, podczas gdy zwrot ten należy rozumieć w ten sposób, że posiadacze tzw. "starych" zezwoleń zachowują uprawnienie do prowadzenie aptek, ale w niezmienionym kształcie i treści, ewentualnie – że ich kształt i treść może być zmieniana, ale w taki sposób, aby nie było to sprzeczne z aktualnymi wymogami do uzyskania zezwolenia; 1.8. art. 104a ust. 1 P.f. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji tego nieuprawnione przyjęcie, że po 25 czerwca 2017 r. wejście w uprawnienie do prowadzenia apteki – również za pomocą przedsiębiorcy zależnego - możliwe jest w inny sposób, niż przez uzyskanie lub przeniesienie zezwolenia, podczas gdy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej wszelki "obrót" zezwoleniami został przez ustawodawcę skanalizowany w instytucji przeniesienia zezwolenia; 1.9. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, że GIF nadał przepisom art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 P.f. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej takie rozumienie, które różnicuje sytuację prawną posiadaczy zezwolenia w zależności od tego, w jakiej dacie uzyskali oni zezwolenie, tworząc w ten sposób stan dualizmu prawnego w tym zakresie, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa; 1.10. art. 101 pkt 4 P.f. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, że podmiot, który prowadzi apteki i równocześnie narusza wymogi do prowadzenia apteki, o których mowa w art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 2 P.f. (tzn. rozpoczął prowadzenie apteki w warunkach naruszenia tych przepisów), daje rękojmię należytego prowadzenia apteki; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 105 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, ze istnieje podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji w której końcowym rozstrzygnięciem w sprawie powinna być decyzja o cofnięciu lub odmowie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (tj. decyzja merytoryczna), a nie – decyzja o umorzeniu postępowania. Mając na uwadze te zarzuty, Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie podziela zarzutów zawartych w skardze. W piśmie z 13 września 2024 r. DIA przedstawiła uzupełniającą argumentację prawną. W piśmie z 18 października 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji GIF stanowił art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 P.f. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Ze wskazanych przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne wynika, że zadania Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie wykonuje m.in. GIF, który jest organem odwoławczym w sprawach, w których organem I instancji jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie GIF podzielił stanowisko WIF, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie cofnięcia Uczestniczce postępowania wskazanego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 P.f., ponieważ art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 P.f. odnoszą się do przesłanki analizowanej na etapie wydawania zezwolenia, a brak jej spełniania ani nie został wskazany przez ustawodawcę jako przesłanka cofnięcia zezwolenia w art. 103 P.f., ani nie świadczy o tym, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (zob. art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f.). W ocenie Skarżącej natomiast w stanie faktycznym sprawy Uczestnik wszedł w skład grupy kapitałowej prowadzącej na terenie kraju więcej niż 4 apteki, czym naruszono próg ustawowy, a co w konsekwencji stanowi przesłankę do cofnięcia przedmiotowych zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 3a i ust. 4 P.f. i w zw. z art. 101 pkt 4 P.f. Skarga złożona w tej sprawie jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd podzielił stanowisko wyrażane już przez sądy administracyjne w zakresie spornej wykładni przepisów art. 99 ust. 3a i ust. 4 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. (por. w szczególności wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 2 sierpnia 2022 r. o sygn. akt V SA/Wa 703/22, z 18 lipca 2023 r. o sygn. akt V SA/Wa 2492/22, z 28 lutego 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 1653/23, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II GSK 2738/21, z 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II GSK 477/20 i II GSK 384/20). Przypomnieć, że zgodnie z art. 37a ust. 1 pkt 2 P.f. organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy: przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. W art. 101 P.f. określone zostały przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym sytuacja przewidziana w pkt 4, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Stosownie do obowiązujących od 25 czerwca 2017 r. regulacji art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 P.f. (wprowadzonych wskazaną wyżej ustawą nowelizującą – czyli ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne) zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, tj. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca, wspólnik lub partner spółki będącej wnioskodawcą: prowadzi co najmniej 4 apteki ogólnodostępne albo podmiot lub podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmiot lub podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą co najmniej 4 apteki ogólnodostępne (pkt 2) lub jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą łącznie co najmniej 4 apteki ogólnodostępne (pkt 3). W art. 99 ust. 4 pkt 2 P.f. - w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą - przewidziano, że prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada: spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1. W ustawie nowelizującej zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego aktu do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują ważność (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazano, że art. 99 ust. 3 P.f. dotyczy wyłącznie etapu wydawania zezwolenia i nie może mieć odniesienia do kwestii zezwoleń wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wraz z ustępem pierwszym określa zakres stosowania "nowych" wymagań w stosunku do podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne, stwierdzono wprost, że tzw. "stare" zezwolenia (wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej) zachowują ważność. Przy takim brzmieniu przepisu ustawodawca nie przewidział jednocześnie, np. w innych przepisach przejściowych, konieczności dostosowania prowadzonej działalności do nowych wymagań, uprawniona jest zatem konstatacja, że skoro podmioty posiadające "stare" zezwolenia mogą prowadzić dotychczasową działalność na dotychczasowych warunkach, to niepotrzebne było regulowanie jej dostosowywania, w przeciwnym wypadku taki zabieg legislacyjny byłby niezbędny dla zachowania praw nabytych z już udzielonych zezwoleń. Z kolei w ust. 1 omawianego artykułu przewidziano możliwość uzyskiwania zezwoleń na starych zasadach, również po wejściu w życie przepisów nowych, stanowiących bardziej restrykcyjne zasady prowadzenia działalności gospodarczej w ww. zakresie. Z żadnej z tych norm nie wynika również, aby do starych zezwoleń należało – i ewentualnie w jakim zakresie – stosować nowe przepisy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2022 r. o sygn. akt II GSK 477/20 i II GSK 384/20). Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazano, że art. 99 ust. 3 P.f. dotyczy wyłącznie etapu wydawania zezwolenia i nie może mieć odniesienia do kwestii zezwoleń wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W powołanym orzecznictwie wskazano, że za taką interpretacją przepisów przejściowych przemawia cel wprowadzenia przepisów nowelizujących ustawę, który wyrażono w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, w sposób następujący: "(...) zaproponowane w projekcie środki prowadzą do zamierzonych celów, tj. wstrzymują otwieranie nowych aptek i punktów aptecznych w obecnym kształcie (...)". Zatem celem tym było "wstrzymanie otwierania nowych aptek" na dotychczasowych zasadach, a nie uniemożliwienie lub utrudnianie funkcjonowania aptek działających w oparciu o "stare" zezwolenia. W konsekwencji odmienna interpretacja narusza ratio legis omawianych przepisów intertemporalnych, zgodnie z którymi ustawodawca zachował "stare" zezwolenia, dopuszczając funkcjonowanie równoległe dwóch rodzajów zezwoleń – w oparciu o stary i nowy reżim prawny. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że w ustawie Prawo farmaceutyczne przewidziano odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna. W przepisach po nowelizacji przewidziano również inne, nieznane dotychczas wymogi dla zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 99 ust. 3a, 3b), które wprost odnoszą się do postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia, a nie postępowania w sprawie zmiany, czy cofania zezwolenia. Analogicznie uregulowano kwestię nowych wymogów podmiotowych do prowadzenia apteki w ust. 4 art. 99 P.f. w brzmieniu po nowelizacji. Odnosząc się do zastosowanej przez GIF wykładni spornych przepisów, wyjaśnić należy, że Sąd podziela prezentowaną w literaturze i orzecznictwie potrzebę szczególnej i ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych (a taki charakter mają art. 99 ust. 3, 3a, 3b i 4 P.f. po nowelizacji), wskazującą że w przypadku interpretacji takich przepisów istotne są konstytucyjne zasady dotyczące podstaw prawnych działania władzy publicznej. "Taka interpretacja tych przepisów, że można je stosować w innym postępowaniu, poza postępowaniem o udzielenie zezwolenia, jest niedopuszczalna, bo naruszałaby konstytucyjną zasadę legalizmu (wyrażoną już w art. 7 Konstytucji RP) nakazującą, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Wola ustawodawcy, szczególnie przy tworzeniu przepisów prawa publicznego, w tym zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego, przy występowaniu w jego sferze znaczących ograniczeń i wręcz rygorów, powinna być wyrażona w sposób dookreślony, wyraźny i jasny dla adresatów jego norm (przede wszystkim dla przedsiębiorców i organów stosujących prawo). Kompetencji władzy publicznej nie można domniemywać ani też interpretować rozszerzająco, a podstawowe znaczenie przy określaniu zakresu kompetencji ma wykładnia językowa przepisu kompetencyjnego" (por. D. Pudzianowska, A. Rabiega-Przyłęcka, "Cofanie zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych z powodu przekroczenia ograniczeń antykoncentracyjnych – analiza problemu w świetle orzecznictwa", opubl. PPH 2021/11/18-27, również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2020 r. o sygn. akt: II GSK 3025/17, II GSK 3026/17, II GSK 3027/17). Reasumując, Sąd stanął na stanowisku prezentowanym w dominującym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zakresem działania normy wynikającej z art. 99 ust. 3a i ust. 4 P.f. nie zostały objęte te zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, które udzielone zostały pod rządami starych przepisów i co do których prowadzone było postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Analiza przepisów intertemporalnych wskazuje zatem, że nowe wymogi wynikające z art. 99 ust. 3a i ust. 4 P.f. nie znajdują zastosowania do tzw. "starych" zezwoleń, także wówczas gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wszczęte zostało po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Sąd podziela pogląd orzeczniczy, że zaprezentowanej wykładni nie przełamuje zasada bezpośredniego działania prawa nowego dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego, do której odwołała się Skarżąca, powołując się przy tym na art. 2 ust. 2 P.f. Podkreślenia bowiem wymaga, że wyżej omówione szczegółowo względy nie pozwalają na przyjęcie, że normą obowiązującą dla "starych" zezwoleń, w dniu wydania decyzji, był art. 99 ust. 3a i ust. 4 P.f. po nowelizacji. Z przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawy nowelizującej nie wynika, że przepisy P.f. w brzmieniu obowiązującym do 25 czerwca 2017 r. mogą być stosowane jedynie do wszczętych i niezakończonych postępowań w przedmiocie udzielenia zezwolenia, gdyż przepis ten brzmi w ten sposób, że "zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed wejściem w życie ustawy zachowują ważność". Sąd stwierdził zatem bezzasadność wszelkich zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej. Tym samym brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu Skarżącej dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców i wynikającą z tych przepisów zasadę równości podmiotów wobec prawa. W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze i zawartych w P.f. przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że ustawowo określone przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostały sformułowane w art. 37ap ust.1 pkt 1-3 oraz w art. 103 P.f. Zasadniczym powodem cofnięcia, na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f., zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest brak spełniania przez podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia, określonych w ustawie warunków wykonywania działalności objętej tym zezwoleniem. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. niewątpliwie chodzi więc o warunki wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (prowadzenie apteki ogólnodostępnej), a nie o warunki jakie należy spełnić, aby takie zezwolenie uzyskać. Niewątpliwie żaden z powyższych przepisów prawa (art. 37ap ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 103 P.f.) w swej treści nie odwołuje się do art. 99 ust. 3 P.f. jako przesłanki uzasadniającej cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przesłanka z art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. dotyczy warunków do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, a więc odnosi się do warunków jakie należy spełniać prowadząc działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II GSK 2738/21). Sąd stwierdza zatem, że powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zastosowania art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. w związku z art. 99 ust. 3 P.f. należy odnieść do przepisów art. 99 ust. 3a i ust. 4 P.f., na które powołuje się Skarżąca w rozpoznawanej sprawie, a które również regulują przesłanki wydawania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie zaś przesłanki upoważniające organy do cofania takich zezwoleń. Podobieństwo pomiędzy art. 99 ust. 3 P.f. i art. 99 ust. 3a P.f. oraz znowelizowaną treścią art. 99 ust. 4 P.f. wynika z ich jednoznacznego brzmienia oraz miejsca w strukturze ustawy. Innymi słowy, niedopuszczalne jest w rozpatrywanej sprawie zrównanie warunków wymaganych do prowadzenia apteki i przesłanek uzasadniających cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zatem przesłanką cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. nie może być okoliczność przekroczenia ograniczeń w koncentracji, o której mowa w art. 99 ust. 3a P.f., czy też niespełnienie kryterium podmiotowego określonego w art. 99 ust. 4 P.f. Kwestie te powinny podlegać badaniu, ale na etapie wydawania zezwolenia. Podkreślić należy, że sytuacja "zaprzestania spełniania warunków" jako przesłanka cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. powinna odnosić się do stanu prawnego, w którym zezwolenie było wydawane, warunkującego wykonywanie działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, czyli w przypadku Uczestnika postępowania, który uzyskał zezwolenie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej do obowiązującego wówczas stanu prawnego (sprzed 25 czerwca 2017 r.). Jest to zasadne również z tego względu, że z żadnego przepisu ustawowego nie wynika obowiązek dostosowania się podmiotów prowadzących apteki do nowych wymogów (wprowadzonych ustawą nowelizującą) przewidzianych wobec podmiotów występujących o zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można zatem przyjąć, że Uczestnik postępowania w rozpatrywanej sprawie przestał spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, albowiem w odniesieniu do niego ten warunek, w dacie uzyskiwania zezwolenia nie istniał. Sąd uznaje, że art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. może mieć natomiast zastosowanie do cofania zezwoleń aptecznych, gdy przedsiębiorca przestanie spełniać warunek, który rzeczywiście zobligowany był spełniać przez cały czas prowadzenia apteki. Z tego względu nie można zgodzić się ze Skarżącą, że wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że jest on zbędny. Poza tym przepis ten ma charakter ogólny w tym znaczeniu, że może mieć zastosowanie do różnych kategorii działalności uregulowanej w P.f., a nie tylko aptecznej. Może on stanowić np. podstawę cofnięcia zezwolenia na wytwarzanie lub import produktu leczniczego, czy na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunek dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki musi istnieć nie tylko w chwili udzielania zezwolenia na jej prowadzenie, lecz powinien trwać przez cały okres prowadzenia tego rodzaju działalności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 1406/18) wskazał, że stanowiąc o braku spełniania określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. odwołuje się do warunków, których brak spełnienia stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a których brak następczy w relacji do daty wydania zezwolenia stanowi jednocześnie przesłankę wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Siłą rzeczy, rekonstrukcja normatywnej treści art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. nie może abstrahować od przepisu art. 101 tej ustawy, który określa przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa. Przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia, a tym samym i jego cofnięcia jest zatem brak rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej należy wnioskować na podstawie takich działań podejmowanych przez podmiot ją prowadzący, które stoją w jaskrawej opozycji do podstawowych zasad prowadzenia oraz działania apteki ogólnodostępnej i naruszają przez to przepisy prawa określające prowadzenie apteki oraz zezwolenie na jej prowadzenie przez wykraczanie tymi działaniami poza wyznaczone nimi granice. Wyjaśnić należy, że detaliczny obrót produktami leczniczymi – ich dystrybucja – może być prowadzony tylko i wyłącznie na zasadach określonych w P.f., a z jej regulacji najogólniej rzecz ujmując wynika, że jest on prowadzony zasadniczo w aptekach ogólnodostępnych, które są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, a ich zadaniem jest zapewnienie dostępności leków, albowiem są one zobowiązane do posiadania produktów leczniczych i wyrobów medycznych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności (art. 65 ust. 1 i art. 68 ust. 1 w związku z art. 86 ust. 1 i ust. 2b i art. 87 ust. 2 w związku z art. 95 ust. 1 i art. 96 P.f.). Powracając na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić jednakże należy, że bezprzedmiotowe jest rozważanie utraty przez Uczestniczkę postępowania rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, w sytuacji gdy do tzw. starych zezwoleń nie mają zastosowania przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą, w tym art. 99 ust. 3a i ust. 4 P.f., których naruszenie miałoby świadczyć o utracie przez Uczestniczkę postępowania wskazanej rękojmi. Innymi słowy, nie można w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy wiązać ze sobą powyższych przepisów i wyciągać na tej podstawie jakiegokolwiek wniosku co do utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu postępowania administracyjnego wskazanego w zarzucie skargi. Zgodzić należy się z organami orzekającymi w sprawie, że zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ("Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części."). Bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku przepisów prawa, w szczególności P.f., które stanowiłyby podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Dlatego też GIF zasadnie utrzymał w mocy decyzję WIF o umorzeniu postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do powoływanych przez Skarżącą orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z kwietnia 2023 r. co do poglądu, że art. 99 ust. 4 P.f. ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia po dniu 25 czerwca 2017 r., ale też co do innych trybów dotyczących zezwoleń, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił tego stanowiska i uznał, że takie rozumienie tego przepisu jest sprzeczne z jego wykładnią językową. W orzecznictwie, jak i doktrynie podkreśla się bowiem, że wykładając normę prawną, pierwszeństwo należy dać wykładni językowej. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała Sądu Najwyższego z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 50/2007). Mając to na względnie Sąd uznał, że stosowanie art. 99 ust. 4 P.f., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, aktualizuje się wyłącznie w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym po 25 czerwca 2017 r. i nie ma podstaw do zastosowania powołanego przepisu w innych trybach dotyczących zezwoleń np. zmiany czy cofnięcia zezwolenia uzyskanego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Potwierdza to także cytowany już wyżej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W ocenie Sądu, nietrafne są zarzuty związane z ingerencją w udzielone zezwolenie z uwagi na przebudowę lokalu, w którym dotychczas była prowadzona apteka. Prawo farmaceutyczne nie wyklucza możliwości przebudowy lokalu, w tym powiększenia jego powierzchni, o ile lokal spełnia wszystkie wymogi. W takim przypadku przedsiębiorca jest zobowiązany do dokonania zgłoszenia wszelkich zmian danych zawartych w zezwoleniu i przedstawienia aktualnych planów i opisów technicznych lokalu. Odnosząc się natomiast do kwestii doprecyzowania treści przepisów antykoncentracyjnych w nowelizacji prawa farmaceutycznego z 13 lipca 2023 r., która weszła w życie we wrześniu 2023 r. wskazać należy, że dopiero ta nowelizacja wprowadziła skutecznie zakaz nabywania udziałów lub akcji, które prowadziłyby do kontrolowania przez jeden podmiot więcej niż 4 aptek oraz sankcję cofnięcia zezwolenia za takie przejęcie kontroli. Reasumując zatem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza wskazywanych w skardze jak i innych obowiązujących w sprawie przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.).