V SA/Wa 1720/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. w G. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... września 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Organu I instancji. II. Zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz "P." Sp. z o.o. w G. kwotę ... (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dna ....07.2009 r. – ... wydanym przez bliżej nieokreślony organ – stosownie do treści art.219 w zw. z art.123 §1 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 245, poz. 1810) – odmówiono "P." Sp. z o.o. w G. wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek poniesiony w dniu ... grudnia 2008 r. w kwocie ... zł. W uzasadnieniu – oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy – wskazano, że zgodnie z §2 ust. 1 pkt 12 cyt. rozporządzenia MP i PS indywidualne programy rehabilitacji mają na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika niepełnosprawnego. Z analizy dokumentów załączonych do wniosku z dnia ...01.2009r. wynika, że wydatek dot. remontu budynku winien być sfinalizowany z tzw. puli ogólnej (stanowiącej ...% zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych) - zgodnie z §2 ust.1 pkt 1b) cyt. rozporządzenia. Zgodnie zaś z rozporządzeniem MP i PS w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy z dnia 26.09.1997 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 19, poz. 1650) pracodawca jest zobowiązany organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy spełniające wymogi niezależnie od tego, czy pracę wykonuje pracownik niepełnosprawny, czy sprawny. W wyniku wniesionego odwołania – stosownie do treści art.138 §1 w zw. z art.144 i art.219 k.p.a. w zw. z art. 26c ust.1 pkt 1 i art.66 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...) oraz w zw. z cyt. rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19.12.2007 r. – Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowił utrzymać w mocy zaskarżony przez Przedsiębiorstwo "P." Sp. z o.o. akt administracyjny. W motywach wskazano dodatkowo, że Organ II instancji nie uznaje dokonanych inwestycji jako uzasadniających wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, albowiem nie można ich traktować jako mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracowników, objętych indywidualnymi programami; w wyniku realizacji tych programów żaden z pracowników nie zmienił zakresu obowiązków i stanowiska. Nadto dostrzeżono, że inne osoby niepełnosprawne zostały wykazane w zażaleniu, a inne wyszczególnione w piśmie z dnia ...04.2009 r. Powyższa sprzeczność nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem przyjęto "iż skoro pracownicy ci byli zatrudnieni w zakładzie pracy chronionej, więc normy z zakresu przystosowania miejsca pracy dla pracowników niepełnosprawnych powinny być spełnione również w nowych obiektach użytkowanych przez zakład". W ocenie Organu odwoławczego indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania inwestycji polegających na przebudowie czy remoncie obiektu. Zwrócono też uwagę, że w ramach indywidualnych programów mogą być sfinansowane koszty dostosowania miejsca pracy mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, wnikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika, objętych programem. W skardze – "zarzucając naruszenie prawa uregulowanego w ustawie z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz w rozporządzeniu MP i PS z dnia 19.12.2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a w szczególności §2 ust.1 pkt 12" – postulowano: a) uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego prawo; b) uznanie, że wniosek o wydanie zaświadczeń o pomocy de minimis na wydatek poniesiony na prace adaptacyjne w budynku przy ul. ... w ramach indywidualnych programów rehabilitacji ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych jest zasadny; c) zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skarżący wskazał – po przedstawieniu dotychczasowego biegu postępowania – że we wrześniu 2008 r. nabył budynek z przeznaczeniem go na pomieszczenia biurowe. Ponieważ był on nieprzystosowany do użytkowania przez osoby niepełnosprawne zaadoptował go – dokonując stosownych prac – na ten cel. Te działania zostały zaakceptowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i przez Państwową Inspekcję Pracy. Zwrócono także uwagę, że opracowano wcześniej indywidualne programy rehabilitacji dla ... pracowników niepełnosprawnych, a następnie dostosowano obiekt do ich potrzeb; byli to – ... Zdaniem skarżącego niezrozumiały jest zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzut, że innych osób dotyczą opracowane programy rehabilitacji, a inne osoby są wskazane w zażaleniu, albowiem było to czynnikiem błędu, który później sprostowano. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozstrzyga o granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tą ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. V. W powyższym kontekście wskazać należy, iż podstawową rzeczą jest ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, a mianowicie jaki był przedmiot robót objętych fakturą z dnia ...12.2008 r. wystawioną przez ... Z jej treści bowiem wynika, że za kwotę ... zł przeprowadzono "...". Z kolei ze złożonego w dniu ...01.2009 r. oświadczenia tegoż przedsiębiorcy wynika, że "prace (...) dotyczyły prac adaptacji i przystosowania pomieszczeń dla potrzeb osób niepełnosprawnych, które to zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W treści faktury nastąpiła oczywista omyłka pisarska, gdyż nie dopisałem uszczegółowienia prac adaptacyjnych i przystosowania dla potrzeb i wymagań związanych z pomieszczeniami i ciągami komunikacyjnymi oraz toaletami, dla osób niepełnosprawnych". Jeszcze inny charakter robót wynika z pisma P. w G. z dnia ...02.2009 r. – ... dot. "..."; w tym dokumencie mówi się o zgodności wykonania obiektu zgodnie z przedstawioną dokumentacją projektową. Jeszcze inny zakres określa decyzja Państwowej Inspekcji Pracy z dnia ...03.2009 r. – ... (dot. poszanowania zasad bhp oraz uwzględnienia potrzeb osób niepełnosprawnych) wskazując iż przedmiotem oceny były pomieszczenia biurowe, magazyny dokumentów i wiata magazynowa. Zakres przeprowadzonych robót nie jest więc jednoznaczny i nie można go też jednoznacznie określić bazując na piśmie strony skarżącej z dnia 10.06.2009 r., a także jej wcześniejszych stanowisk. VI. Mając powyższe na uwadze – biorąc pod uwagę dostrzeżone rozbieżności – w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym należy zażądać przede wszystkim dokumentacji projektowej przedsięwzięcia, umowy łączącej skarżącego z przedsiębiorcą ... z dnia ...12.2008 r. i dokonać ich oceny w świetle pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie (arg. ex art. 77§1, art. 80 k.p.a.). W dalszej fazie postępowania należy dokonać oceny poniesionych wydatków w powiązaniu z konkretnymi udogodnieniami (zwłaszcza ich wyceną) na rzecz osób niepełnosprawnych i możliwości ich refundacji w świetle przepisów prawa materialnego (co jest realizowanie poprzez wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis). VII. W ponownym postępowaniu wyjaśniającym należy również ostatecznie wyjaśnić z którymi pracownikami należy wiązać wydatki (w ramach indywidualnych programów rehabilitacyjnych - ipr) poniesione przez skarżącego. VIII. Aktu administracyjnego Organu I instancji nie można zaakceptować, albowiem brak jest oznaczenia decydenta; można się jedynie domyślać, iż w I instancji orzekał Prezes (lub jego zastępca) Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Jako, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości konwalidacji takiego uchybienia, przeto postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Również - z braku dostrzeżenia tego braku przez Organ II instancji wyrażający się w utrzymaniu w mocy tegoż postanowienia – należało uchylić zaskarżony akt administracyjny wydany przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. IX. Dostrzec też wypada, że niektóre dokumenty sporządzone pismem ręcznym są na tyle nieczytelne, że nie pozwala to na weryfikację zawartych w nich treści (vide np. ... – str. 3 – 4 itd.) Tak więc w ponownym postępowaniu należy uzupełnić akta sprawy przez załączenie czytelnych kopii tych dokumentów (sporządzonych pismem maszynowym). X. Końcowo należy także dostrzec nieprawidłowe powoływanie przez organy obu instancji powołanego wcześniej rozporządzenia MP i PS z dnia 19.12.2007 r. bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, tj. stosownych paragrafów. Wprawdzie uczyniono to w uzasadnieniach lecz taka praktyka nie może być akceptowana w praworządnym kraju. XI. Mając na uwadze treść art. 145 §1 pkt 1c oraz art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.