V SA/Wa 1725/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania doraźnej pomocy pieniężnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 3. Zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata D. B. (Kancelaria Prawnicza [...]), tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 22 % podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych - stosownie do treści art.104 §1 i art. 107 §4 k.p.a. w zw. z art.19 ust.6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) - przyznał H. C. doraźną pomoc pieniężną w kwocie 600 zł. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (którego motywem było to, że kwota nie jest adekwatna do spłacanych rat za urządzenia służące rehabilitacji, nie pozwala na zakup protez zębnych) tenże Organ decyzją z dnia [...] maja 2008 r. - stosownie do treści art.127 §3 w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art.19 ust.6 wskazanej wyżej ustawy o kombatantach - utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach - oceniając argumentację wniesionego środka zaskarżenia - wskazano, że "strona nie przedstawiła nowych okoliczności w sprawie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w rozstrzygnięciu decyzji." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, że absolutnie nie wystarcza jej kwota 600 zł na zakup potrzebnych przedmiotów pozwalających funkcjonować w społeczeństwie. Tak np. aparat słuchowy kosztuje ponad 3000 zł, co udokumentowano fakturą. Skarżąca także powołała się na wydatki, które poniosła w zw. z turnusem rehabilitacyjnym (w kosztach partycypował ZUS i NFZ). W odpowiedzi na skargę - żądając jej oddalenia - podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s.85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art. 10 k.p.a. wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania negatywnej decyzji. w -- Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne Organu. Ocena dowodów zgromadzonych i rozpatrzonych z naruszeniem przepisów art. 81 k.p.a. musi być w każdym przypadku potraktowana nie jako swobodna lecz jako dowolna ocena dowodów (patrz m.in. M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 478). V. Należy równocześnie wskazać - co jest istotną wadą przeprowadzonego przez Kierownika Urzędu postępowania - że brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie sytuacji materialnej skarżącej. Pomoc pieniężną można przyznać wówczas, kiedy osoba która się jej domaga, obiektywnie jej potrzebuje . Analizując treść motywów decyzji z dnia [...] maja 2008 r., wskazać trzeba, że ani jednym zdaniem powyższa kwestia nie była przedmiotem ustaleń, a zatem brak jest jakiegokolwiek punktu odniesienia pozwalającego ocenić, czy przyznana "doraźna pomoc pieniężna" jest adekwatna do potrzeb H. C. VI. Wadą decyzji organu z dnia [...] maja 2008 r. jest również i to, ze nie oceniono twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd nie może zgodzić się z twierdzeniem, iż "strona nie przedstawiła nowych okoliczności w sprawie", albowiem skarżąca zgłaszała tam potrzebę pozyskania środków na protezy zębne, a także spłatę rat za urządzenie do światłoterapii (3500 zł). Powyższe pozwala stwierdzić, iż Kierownik Urzędu uchylił się od oceny podniesionych kwestii we wniesionym środku zaskarżenia, co jest istotną wadą przeprowadzonego postępowania odwoławczego. VII. Większym zaangażowaniem wykazał się Kierownik Urzędu składając odpowiedź na skargę, treść tego pisma procesowego nie może jednak sanować braków postępowania administracyjnego, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Gdyby treści tam zawarte znalazły się w motywach decyzji sytuacja byłaby zupełnie inna. Tym samym stwierdzić należy, że Kierownik Urzędu naruszył treść art.7 k.p.a. nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W konsekwencji trudno przyjąć, że załatwiając decyzjami sprawę miał na względzie "interes społeczny i ważny interes obywateli". Dostrzec też wypada, że skoro w sprawie nie poczyniono elementarnych ustaleń, to brak było możliwości realizacji wymogów jakie przed organem administracji publicznej stawia treść art. 77 §1 k.p.a. a zatem w konsekwencji naruszono dyrektywę zawartą w art. 80 k.p.a. VIII. Widząc potrzebę sanacji tych uchybień należało - stosownie do treści art. 145 §1 ust. 1 b) i c), art. 152 oraz 250 p.p.s.a. - orzec jak w sentencji wyroku.