V SA/Wa 1725/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant ref. staż. - Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 12 sierpnia 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. jest rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: MNiSW) z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] października 2010 r. A. Sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG), Oś priorytetowa 1. "Badania i rozwój nowoczesnych technologii", Działanie 1.4. "Wsparcie projektów celowych" pod tytułem "Innowacyjna technologia polimodularnej budowy jachtu elementem budowania przewagi konkurencyjnej firmy". Pismem z [...] marca 2011 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) poinformowała Spółkę, iż wniosek o udzielenie wsparcia został oceniony pozytywnie i uzyskał 80,67 punktów. Niestety, ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowej rundy aplikacyjnej, podpisanie ze Spółką umowy wsparcia jest obecnie niemożliwe. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie w dniu [...] marca 2011 r. Spółka złożyła protest, w którym zakwestionowała przeprowadzoną ocenę wniosku w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". Wskazano, iż błędne jest stanowisko PARP, że projekt nie jest zgodny z ww. kryterium. Pismem z [...] lipca 2011 r. MNiSW poinformował skarżącą Spółkę, że protest nie został uwzględniony. Wskazano, iż w proponowanym projekcie wnioskodawca planuje wyprodukować [...] stosując włókna bazaltowe, polimodularną zabudowę wnętrza oraz maszyny CNC do obróbki materiałów. Zdaniem Zespołu Zadaniowego do spraw rozpatrywania środków odwoławczych nie można uznać tego za innowacyjność, a jedynie za wykorzystanie istniejącej technologii do wyprodukowania przez wnioskodawcę produktu. Ponadto, stwierdzono, iż wnioskodawca nie zmienia zasadniczo elementów procesu produkcyjnego, a jedynie wprowadza ulepszenia. Projektodawca, poza mniejszą masą i ceną nie wskazuje żadnych innych korzystnych cech odróżniających ten rodzaj jachtu od innych. Wnioskodawca nie scharakteryzował także grupy odbiorców produktów projektu. Od powyższego pisma A. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Spółki, naruszono obowiązującą procedurę oceny projektu w ramach naboru wniosków, w tym art. 30b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r." oraz § 10 pkt 2, 3 i 5 Procedury odwoławczej w ramach PO IG. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 2, 7 oraz 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. W uzasadnieniu wskazano, iż ocena nie została przeprowadzona w sposób rzetelny. Wskazano, iż oceniający nie zwrócili uwagi na fakt, że dla wnioskodawcy wiodącą innowacyjnością była innowacyjność procesowa, wynikająca z zastosowania w produkcji jachtu wszystkich trzech elementów technologicznych: polimodularności, włókien bazaltowych i infuzji. Podniesiono, iż brak jest odniesienia do wskazanych w proteście cech odróżniających produkt powstały w wyniku przeprowadzenia prac badawczo-rozwojowych. W ocenie skarżącej Spółki, niezrozumiałe jest również ponowne kwestionowanie braku odniesienia do rynku odbiorców. W opinii wnioskodawcy, Zespół Zadaniowy myli innowacyjną i nową ideę polimodularnej zabudowy wnętrz jachtów z ideą modułowości budowy i wyposażenia statków. Powyższe świadczy o braku merytorycznej oceny projektu. Zarzucono, iż stanowisko Zespołu Zadaniowego w kwestii innowacyjności w zakresie włókien bazaltowych stanowi przekroczenie zasad ponownej oceny wniosku, ponieważ ocena ta powinna jedynie dotyczyć zakresu, co do którego wnioskodawca odnosił się w proteście. Ponadto, nieustosunkowanie się do treści protestu, a także wskazanie nowych, wcześniej nie znanych naruszeń (rzekomy brak innowacyjności w zakresie zastosowania włókien bazaltowych) stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa oraz ich prawa do rzetelnej procedury, gdyż prowadziło w praktyce do pozbawienia stron środka odwoławczego oraz naruszało konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, które z dniem 1 września 2011 r. przejęło funkcję Instytucji Pośredniczącej w ramach osi priorytetowej 1. "Badania i rozwój nowoczesnych technologii" PO IG, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie MNiSW na które skarga została wniesiona w trybie u.z.p.p.r. Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r, ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w związku z tym, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. Należy wyjaśnić, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG); Oś priorytetowa 1. "Badania i rozwój nowoczesnych technologii", Działanie 1.4. "Wsparcie projektów celowych". Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007- 2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przedsądowego). Ponadto, sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 1, Działania 1.4), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzania konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez PARP na jej stronie internetowej. Zgodnie z § 2 ust. 1 Procedury odwoławczej – procedura określa zasady odwoływania się od wyników oceny i wyboru projektów składanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013. Procedura odwoławcza od wyników oceny projektów składanych w ramach PO IG przewiduje dwa etapy postępowania: przedsądowy – w ramach systemu instytucjonalnego PO IG oraz sądowy – przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 3 Procedury odwoławczej). Stosownie do ust. 2 § 3 Procedury odwoławczej – środkiem odwoławczym od wyników oceny projektów w ramach systemu instytucjonalnego PO IG jest protest. Zgodnie z § 3 ust. 3 Procedury odwoławczej – protest to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu w ramach PO IG (wnioskodawcy) o weryfikację dokonanej oceny projektu w zakresie: zgodności oceny z kryteriami wyboru projektów, naruszeń o charakterze proceduralnym, które wystąpiły w trakcie oceny i miały wpływ na jej wynik. Protest może wnieść każdy wnioskodawca, któremu doręczona została pisemna informacja o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu (§ 5 ust. 1 Procedury odwoławczej). Zgodnie z § 9 ust. 10 Procedury odwoławczej w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja pośrednicząca oceniająca zobowiązana jest do: zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu, zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów, dokonania ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione, pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska. W § 10 uregulowano sposób zawiadomienia wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu. Przekazano wnioskodawcy pisemna informacja o rozpatrzeniu protestu zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia; jeżeli kwestionowana jest ocena kilku kryteriów, uzasadnienie uwzględnia każde z kryteriów oddzielnie. Podkreślenia w powyższym kontekście wymaga, że w informacji z [...] lipca 2011 r. o wyniku rozpatrzenia protestu nie zawarto szczegółowego uzasadnienia odnoszącego się do zarzutu podniesionego w proteście, dotyczącego braku oceny w oparciu o elementy (podkryteria) charakterystyczne dla wiodącej innowacji opisanej w projekcie. Należy w powyższym kontekście wskazać, iż w stanowiącym załącznik do ogłoszenia o konkursie "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013" wyjaśniono, iż w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego 1. Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych ocenie podlegać będzie poziom innowacyjności wyników badań przemysłowych i prac rozwojowych dotyczących innowacji produktowej lub innowacji procesowej (udoskonalonych metod produkcji lub dostawy). W przypadku projektów dotyczących zarówno innowacji procesowej jak i produktowej wnioskodawca wskazuje w dokumentacji aplikacyjnej, który rodzaj innowacji przeważa w projekcie. W zależności od tego ocena kryterium przeprowadzona będzie w oparciu o elementy (podkryteria) charakterystyczne dla wiodącej innowacji opisanej w projekcie. Ocena spornego kryterium odbywa się na podstawie punktu 18 wniosku o dofinansowanie oraz punktu B.2, B.4, C.1.2, C.1.6 i D (szczególności D.1) biznes planu. Skarżąca Spółka w uzasadnieniu protestu wyjaśniła, iż oceniający nie zastosowali się do wytycznych zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji. Spółka powołała się na zapis w punkcie C.1.2. biznes planu, w którym wyjaśnia, iż oceniany projekt dotyczy zarówno innowacji procesowej jak i produktowej. Innowacyjność w projekcie scala: innowacyjną technologię polimodularnej budowy [...], technologię [...] oraz technologię wdrożenia innowacyjnego produktu wykorzystującego bazalt. Przeważającą innowacyjnością jaką wprowadzają wyniki badania przemysłowego i prac rozwojowych, jest innowacyjność procesowa, oceniona jako innowacyjność na skalę świata (k. 33 biznes planu). Dołączono przy tym do wniosku opinie o innowacyjności wystawione przez jednostki naukowo-badawcze. Skarżąca, stosując się do postanowień § 6 ust. 2 pkt 4 Procedury odwoławczej, uzasadniła prezentowane stanowisko powołując się na informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie oraz załącznikach do wniosku. Pomimo tak precyzyjnego sformułowania zarzutu Instytucja pośrednicząca rozpoznając protest ograniczyła się do zakwestionowania innowacyjności produktowej i procesowej, nie wyjaśniając przyczyn odstąpienia przez dwóch ekspertów oceniających projekt od analizy spornego kryterium w aspekcie podkryteriów charakterystycznych dla innowacyjności procesowej. Również z opinii eksperta zewnętrznego powołanego przez instytucję rozpoznającą protest nie wynika, które podkryteria zostały uznane za wiodące, ponieważ ponowna ocena został dokonana w oparciu o elementy charakterystyczne dla obu rodzajów innowacji (k. 74 akt sądowych). Konkludując, Sąd podzielił w powyższym zakresie zarzuty skargi i dopatrzył się w takim sposobie prowadzenia postępowania odwoławczego naruszenia prawa, przy czym w myśl art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wniosek taki jest wystarczający do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Narodowe Centrum Badań i Rozwoju powinno zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w przyjętej Procedurze odwoławczej. Z przedstawionych powodów Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.