V SA/Wa 1726/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w rybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. uchyla postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. Przedmiotem skargi [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma "[...]" [...] (dalej: skarżący lub strona) jest postanowienie z [...] lipca 2019 r. nr [...] Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy lub II instancji) utrzymujące w mocy postanowienie [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji) z [...] lutego 2013 r. znak [...] pozostawiające bez rozpatrzenia wniosek o udzielenie ulgi w spłacie kary. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] maja 2011 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Pismem z [...] listopada 2012 r. skarżący na podstawie art. 67b § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: op) w związku z art. 79d ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185 poz. 1243 ze zm., dalej: ustawa o odpadach) złożył wniosek o całkowite umorzenie lub ewentualne umorzenie w części ww. należności, a w pozostałej części rozłożenie na raty z możliwością spłaty od czerwca 2013 r. W związku z tym, że przedmiotowy wniosek nie spełniał wymogów określonych przepisami prawa, pismami z [...] grudnia 2012 r. i [...] lutego 2013 r. wezwał stronę m.in. do uzupełnienia wniosku na wymaganym formularzu oraz o przedstawienie dokumentów zawierających informacje wymagane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz. U. Nr 53, poz. 311, dalej: rozporządzenie). Strona została m.in. zobowiązana wniosku na wymaganym formularzu oraz do złożenia informacji o otrzymanej pomocy publicznej. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r. organ I instancji, na podstawie art. 169 § 1 i § 4 oraz art. 216 op pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania zażalenia GIOŚ postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem zastosowania przez organ podatkowy negatywnych dla podatnika skutków procesowych nieuzupełnienia braków formalnych odwołania jest skuteczne pod względem prawnym wezwanie. Jest to wprawdzie czynność materialno - techniczna, ale dla wywołania skutków prawnych wezwanie musi spełniać określone warunki i nie może nosić znamion dowolności. Wezwanie musi więc być doręczone uprawnionemu podmiotowi, zawierać precyzyjne określenie jakie braki formalne mają być przez podatnika uzupełnione oraz w jaki sposób i w jakim terminie ma to nastąpić, a także musi zawierać precyzyjne określenie skutków nie uzupełnienia żądanych braków. W powyższym stanie faktycznym, zdaniem GIOŚ, organ I instancji prawidłowo wezwał do usunięcia braków, dzięki czemu działał w myśl zasady legalizmu (art. 120 op) oraz zasady zaufania do organów podatkowych (art. 121 op). Strona pismem z [...] lutego 2019 r. częściowo usunęła braki. Jednak nie przedstawiła swojego stanowiska w kwestii otrzymanej pomocy publicznej. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z pismem z [...] grudnia 2012 r. wymagane informacje należało złożyć na formularzu, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Ponadto formularz powinien być wypełniony zgodnie z instrukcją będącą załącznikiem do ww. rozporządzenia. W opinii organu Il instancji strona była świadoma tego obowiązku, o czym świadczy treść pisma z [...] lutego 2013 r., w którym poinformowała, że do [...] lutego 2013 r. prześle wypełniony formularz zgodnie z wzorem. Za bezsporne GIOŚ uznał, że skarżący wiedział o ciążącym na nim obowiązku i pomimo trzykrotnej zmiany terminu nie wypełnił formularza. Konsekwencją zaistniałej sytuacji była konieczność pozostawienia złożonego odwołania (powinno być wniosku – dopisek sądu) bez rozpatrzenia, tj. bez jego merytorycznej oceny. Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący złożył skargę na ww. postanowienie wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu strona wskazała, że nałożona na niego kara jest wygórowana i nie adekwatna do zarzuconego mu przewinienia. Skarżący podał, że na wezwanie organu I instancji przesłał niezbędne dokumenty, niemniej organ ich nie uwzględnił. Strona podkreśliła, że nie otrzymała pomocy de minimis. GIOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "ppsa"). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 ppsa sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie sądu GIOŚ utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji działał bez podstawy prawnej, a więc naruszył art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa), a organ I instancji swoje postanowienie oparł na przepisach nie mających zastosowania w sprawie. Natomiast te, które mają zastosowanie w sprawie nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie, co nie jest sporne skarżący wystąpił o umorzenie kary pieniężnej nałożonej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2011 r nr [...] wydanej na podstawie art. 79b ust. 1 pkt 2 i art. 79 d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (kara pieniężna za wytwarzanie odpadów bez złożenia Staroście [...] wymaganej informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami – patrz wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2015 r. IV SA/Wa 1570/14). Ustawa ta obowiązywała w dacie złożenia przez stronę wniosku z [...] grudnia 2012 r. i w art. 79d ust. 5 wskazywała, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w art. 79b i 79c, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują odpowiednio wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz marszałkowi województwa. Od 23 stycznia 2013 r. obowiązuje nowa ustawa o odpadach, tj. ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 poz. 701), która w art. 202 zawierała analogiczny zapis, który stanowi, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z powyższego odesłania jednoznacznie wynika, że przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się nie w całości, a jedynie w ograniczonym zakresie. Mianowicie stosuje się odpowiednio tylko Dział III zatytułowany "Zobowiązania podatkowe" w ramach którego m.in. uregulowana został kwestia ulg dla przedsiębiorców (Rozdział 7a "Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych"). W żadnym wypadku organy obydwu instancji nie miały uprawnień do stosowania Działu IV zatytułowanego "Postępowanie podatkowe" (art. 120-271 op). Tym samym po pierwsze organ I instancji był nieuprawniony do żądania na mocy art. 169 § 1 op uzupełnienia wniosku o umorzenie należności, jak również pozostawienia tego wniosku bez rozpatrzenia postanowieniem, na które służy zażalenie. A po wtóre organ odwoławczy nie miał podstawy prawnej do merytorycznego zbadania rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie sądu w sprawie wniosku o umorzenie należności zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz art. 1 pkt 1 kpa), jako przepisy proceduralne i przepisy Działu III Ordynacji podatkowej jako przepisy materialne. Konsekwencją powyższego jest uchylenie decyzji organu I instancji, gdyż organ ten nie był uprawniony do wydania postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na które służy zażalenie, a jedynie mógł na mocy art. 64 kpa pozostawić wniosek bez rozpoznania i na taką czynność materialno – techniczną nie służy wnioskodawcy zażalenie. Sąd uchylił postanowienie organu I instancji, a nie stwierdził nieważności, gdyż po pierwsze podstawa prawna pozostawienia wniosku bez merytorycznego rozstrzygnięcia istniała i znajdowała się w innej ustawie, tj. kpa. Dlatego też w ocenie sądu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności z powodu braku podstawy prawnej. Zdaniem sądu także naruszenia organu I instancji nie można podciągnąć po rażące naruszenie prawa, gdyż uchybienie to nie ma charakteru kwalifikowanego. Stanowi zwykłe uchybienie, które winno zostać wyeliminowane z obiegu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa ze względu na fakt wydania postanowienia, a nie pisma, co do którego przepisy prawa nie przewidują możliwości złożenia środków zaskarżenia. Innymi słowy organ I instancji w sposób nieprawidłowy zastosował art. 169 § 1 op do czego nie miał uprawnień, zamiast art. 64 kpa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym pismo o pozostawieniu bez rozpoznania ma charakter materialno-techniczny i nie podlega zaskarżeniu. Nie oznacza to, jednak że tego rodzaju czynność nie podlega kontroli przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl) na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W sprawie jednakże sąd nie mógł zakwalifikować skargi strony jako skargi na bezczynność, gdyż skarżący nie złożył ponaglenia, a skargę do sądu można wnieść tylko po wyczerpaniu środków zaskarżenia, którym jest m.in. ponaglenie (patrz art. 52 § 1 i 2 ppsa). Ponadto i najważniejsze skarżący w sposób jednoznaczny wskazał co czyni przedmiotem zaskarżenia, a więc tym przedmiotem uczynił postanowienie GIOŚ z 12 lipca 2019 r. Natomiast w ocenie sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego wymaga stwierdzenia nieważności, gdyż żaden z obowiązujących przepisów prawa nie dawał GIOŚ możliwości merytorycznego rozpatrzenia złożonego zażalenia. Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej na pozostawienie bez rozpoznania podania stronie nie służy zażalenie, a zatem organ odwoławczy nie posiadał kompetencji do wydania postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji i winien zakończyć postępowanie w sposób formalny, bez merytorycznej kontroli postanowienie organu I instancji. A zatem organ odwoławczy działał bez podstawy prawnej. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni powyżej wyrażoną ocenę prawną i do wniosku strony z [...] listopada 2012 r. zastosuje przepisy procedury administracyjnej określone w kpa i przepisy merytoryczne określone w ordynacji podatkowej. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 2 ppsa sąd stwierdził nieważność postanowienia GIOŚ z [...] lipca 2019 r. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa sąd uchylił postanowienie organu I instancji z [...] lutego 2013r.