V SA/Wa 173/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi A. J.-M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] października 2019 r., 2. umarza postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r., 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. J.-M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez A. J. (dalej: skarżąca lub strona) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezesem ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektorem Oddziału ARiMR lub organ I instancji) z [...] października 2019 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Kierownikiem Biura ARiMR) z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] października 201 r. strona zwróciła się o udzielenie pomocy finansowej o charakterze de minimis w rolnictwie na refundację do 50% wydatków poniesionych w ramach programu bioasekuracji przez producenta rolnego, który w latach 2015-2018 prowadził co najmniej przez rok gospodarstwo, w którym utrzymywane są zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia (sus scrofa). Strona zawnioskowała o pomoc w wysokości [...] zł. Do wniosku załączyła faktury i dowody potwierdzające zapłatę. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] Kierownik Biura ARiMR przyznał stronie pomoc w wysokości [...] zł. Kierownik Biura ARiMR na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: kpa) odstąpił od uzasadnienia decyzji. Zawiadomieniem z [...] września 2019 r. Dyrektor Oddziału ARiMR poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Decyzją z [...] października 2019 r. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyznania stronie wnioskowanej pomocy. Organ I instancji stwierdził, że weryfikowana decyzja jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu wskazał - na podstawie przeglądu orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa, a także opierając się na poglądach prezentowanych w doktrynie prawa o postępowaniu administracyjnym - że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Organ odwoławczy podkreślił, że Kierownik Biura ARiMR przyznając przedmiotową pomoc uznał wydatki poniesione przez skarżącą sprzed daty objęcia danego obszaru programem bioasekuracji, tj. [...] lipca 2017 r. Podkreślił, że wysokość przyznanej stronie pomocy została ustalona niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., dalej: rozporządzeniem RM). W ocenie organu odwoławczego decyzja Kierownika Biura ARiMR rażąco naruszyła wskazane przepisy. Pismem z [...] grudnia 2019 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję Prezesa ARiMR wnosząc o uchylenie tej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano szereg orzeczeń odnoszących się do interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 kpa na tle różnych konkretnych spraw sądowoadministracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W sprawie przedmiotowej Przewodniczący Wydziału zwrócił się do stron postępowania o wskazanie czy wyrażają one zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na powyższe strona skarżąca oraz organ wyrazili taką zgodę. W związku z powyższym i ze względu na panującą pandemię choroby COVID-19 sprawa została wyznaczona i rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że Prezes ARiMR i Dyrektor Oddziału ARiMR naruszyli przepisy w stopniu nakazującym wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obiegu prawnego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2019 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r. III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 kpa stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania stronie pomocy doszło do rażącego naruszenia § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia RM poprzez błędne zakwalifikowanie do refundacji wydatków na podstawie przedłożonych faktur ma zakup środków, będących podstawą otrzymania refundacji, tj. z przed [...] lipca 2017 r. w skutek błędnie ustalonej daty wprowadzenia programu bioasekuracji na analizowanym obszarze. Organ I instancji wyjaśnił, że program ten na obszarze powiatu ł. został wprowadzony w dniu [...] lipca 2017 r. mocą rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" (Dz.U. z 14 lipca 2017 r. poz. 1378). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Badając zarzuty skargi w powyższym kontekście, sąd stwierdza, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2017 r., jeżeli w ogóle wystąpiły, będą dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i ewentualnie wykładni przepisów materialnych, co w przedmiotowej sprawie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu pomocy. W tym miejscu i na marginesie sąd zauważa, że organ I instancji wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności w stosunku do decyzji z [...] grudnia 2017 r., natomiast w sprawie Kierownik Biura ARiMR w Ł. wydał decyzję [...] grudnia 2017 r. Powyższe jednakże dla rozstrzygnięcia nie ma większego znaczenia, gdyż po pierwsze powyższa decyzja Kierownika Biura ARiMR została wydana bez uzasadnienia, bowiem w całości uwzględniała żądanie strony, tym samym ani organ administracji ani sąd nie są w stanie stwierdzić jakie dokumenty organ uwzględnił i dlaczego to uczynił. Brak uzasadnienia nie pozwala na rekonstrukcję rozumowania Kierownika Biura ARiMR. Do rozumowania Kierownika Biura ARiMR nie odnoszą się do niej także organy, które orzekały w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc (refundację) co jest zrozumiałe albowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organy orzekające nie czynią nowych własnych ustaleń faktycznych, a tylko opierają się na tym, co było podstawą wydania decyzji w trybie zwykłym, której dotyczy postępowanie nieważnościowe. W przedmiotowej sprawie nie sposób wykluczyć tego, że wszystkie wydatki poniesione przez producenta rolnego w ramach programu bioasekuracji miały miejsce w okresie kwalifikowalnym. W postępowaniu nieważnościowym, które podlega ocenie sądu w przedmiotowej sprawie ta okoliczność nie może być jednak ustalona. Tym samym już tylko z tego powodu nie można stwierdzić nieważności decyzji z racji rażącego naruszenia prawa, gdyż brak jest możliwości porównania ustalonego w decyzji stanu faktycznego z zastosowanym przepisem prawa. Po wtóre w sprawie można mówić o wadliwości wykładni przepisu prawa, która to wykładnia zgodnie z bardzo bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć trzeba, że zgodnie z § 13e ust. 1 rozporządzenia RM, który to przepis rażąco miał naruszyć Kierownik Biura ARiMR (w brzmieniu stosowanym przez Kierownika Biura ARiMR) w latach 2015-2018 Agencja udziela corocznie pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który w latach 2015-2018 prowadził, co najmniej przez rok, gospodarstwo w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w którym są utrzymywane zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia (sus scrofa), położone na obszarze określonym w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018. Przepis § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 kwietnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018 (Dz.U. z 2015 r. poz. 517) został zmieniony z dniem [...] lipca 2017 r. i m.in. program bioasekuracji objął powiat ł. (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" - Dz.U. z 14 lipca 2017 r. poz. 1378). Zgodnie z § 13e ust. 3 rozporządzenia RM pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana w formie refundacji wydatków dla producentów rolnych będących rolnikami ryczałtowymi w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług - według ceny brutto, a dla pozostałych producentów rolnych - według ceny netto, poniesionych od dnia wprowadzenia programu bioasekuracji do dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 6, na: 1) zakup mat dezynfekcyjnych; 2) zakup sprzętu do wykonania zabiegów dezynfekcyjnych, dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych oraz produktów biobójczych, środków dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych; 3) zakup odzieży ochronnej i obuwia ochronnego; 4) zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych. Organ stanął na stanowisku, że zgodnie z § 13e ust. 3 rozporządzenia RM pomoc winna refundować wydatki producenta poniesione od dnia wprowadzenia programu bioasekuracji ([...] lipca 2017 r.) do dnia złożenia wniosku o przyznanie refundacji (do dnia [...] października 2017 r.). Jednakże z zaskarżonej Kierownika Biura ARiMR, ze względu na brak uzasadnienia, taka interpretacja § 13e ust. 3 rozporządzenia RM nie wynika. Nie wiadomo jaką wykładnie powołanego przepisu przyjął Kierownik Biura ARiMR w zaskarżonej decyzji. Mógł bowiem uznać, że skoro powiat ł. został objęty programem bioasekuracji, to należy zrefundować koszty producentowi od dnia wprowadzenia programu bioasekuracji w ogóle, a nie od dnia wprowadzenia go na danym terenie. Odnośnie tej drugiej interpretacji sąd wyjaśnia, że nie jest to jego stanowisko i jedynie pokazuje na możliwości interpretacyjne tego przepisu. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR. Z racji tego, że powyższe uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji, a także z racji braku przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji oraz na mocy art. 145 § 3 ppsa sąd umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania w wysokości 200 złotych (wpis sądowy od skargi) sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ppsa.