V SA/Wa 1735/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia NSA Ewa Jóźków, Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej W. K. S. M. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości 1. Uchyla zaskarżone postanowienie. 2. Zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Spółki Akcyjnej W. K. S. M. z siedzibą we W. kwotę 357 złotych (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka W. K. S. M. S.A. z siedzibą we W. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, w tym nieruchomości rolnych położonych na terenie gmin L. i L. w województwie l. oraz na terenie gminy M. w województwie d.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t. jed. Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz.1758 ze zm.) zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę W. K. S. M. S.A. z siedzibą we W. : - nieruchomości rolnych obejmujących działki oznaczone numerami: 9, 171, 247,248, 249, 334, 336, 340, 341, 351/1, 351/9 o łącznej powierzchni 16,1143 ha położonych w miejscowościach C. i K. gm. L. woj. l. stanowiących własność spółki S. sp. z o.o., - nieruchomości rolnych obejmujących działki oznaczone numerami;104/2, 152/3, 152/4, 153/3, 153/4, 156/3, 156/5, 157/3, 157/4, 157/5, 157/6, 198/2, 198/3, 199/2, 199/3, 200/2, 200/3, 2004/2, 250,251,251, 253,254,330,333,337/2, 339,343/2,344/2, 346/2, 347/2, 248/2, 349/2 350, 536 o łącznej powierzchni 30,4609 ha położonych w miejscowościach C. i K. gm. L. woj. l. i w miejscowości G. gm. L., woj. l. stanowiących własność osób fizycznych oraz - nieruchomości rolnych obejmujących działki oznaczone numerami: 221,224,241,242 o powierzchni 8,18 ha położonych w miejscowości W. gm. M. woj. d. stanowiących własność osób fizycznych. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wymieniając numery działek wskazał, że z zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy w L. wynika, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego część tych działek położona jest na terenach rolnych, leśnych lub zabudowy zagrodowej, część na terenach komunikacji, jedna działka obejmuje tereny eksploatacji surowców mineralnych, natomiast dla pozostałych działek brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. wskazane działki obejmują tereny łąk i pastwisk oznaczone symbolem RZ, tj. tereny przeznaczone do zagospodarowania rolniczego i na trwałych użytkach zielonych. Natomiast zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi W. działki obejmują tereny rolnicze. Z danych z ewidencji gruntów wynika, że są to grunty orne klasy od III a do VI, pastwiska trwałe, zabudowane tereny rolne, łąki trwałe, tereny zadrzewione i zakrzewione, lasy oraz rowy. Ponieważ wnioskodawca zamierza przeznaczyć grunty pod wydobycie kruszywa naturalnego, a więc prowadzić na nich działalność nierolniczą, nabywane nieruchomości nie będą użytkowane zgodnie z ich rolniczym charakterem. Ponadto Minister wskazał, że zgodnie z art. 1 a ust. 5 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, powierzchnia nieruchomości nabytej przez cudzoziemca w celu wykonywania na terytorium RP działalności gospodarczej powinna być uzasadniona potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności, z wniosku strony nie wynika natomiast, aby na deklarowany cel potrzebna była wnioskodawcy tak duża powierzchnia gruntów. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że Minister nie wziął pod uwagę następujących okoliczności: - Większość gruntów , pomimo ich rolniczego przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego nie będzie wykorzystywana rolniczo, ponieważ są to grunty niskiej jakości a ponadto na gruntach tych znajdują się złoża kruszyw, będzie więc dla ich właścicieli bardziej korzystne sprzedanie gruntów niż prowadzenie na nich produkcji rolnej; - Na części wnioskowanych gruntów znajduje się udokumentowane złoże kruszywa naturalnego, spółka z o.o. S. zakupiła od Skarbu Państwa prawa do dokumentacji geologicznej tego złoża; - Od kilku lat wnioskodawca prowadzi eksploatację kruszywa na działkach nie objętych wnioskiem, przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego pod eksploatację kruszywa; - Wnioskodawca zamierza sukcesywnie wnioskować o uchwalanie nowych planów zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych wnioskiem, z przeznaczeniem ich pod eksploatację kruszywa; - Większość gruntów nie stanowią grunty wartościowe rolniczo. Wnioskodawca wyjaśnił, że przy działalności Spółki niezbędne są tak duże powierzchnie gruntów, ponieważ np. w przypadku aktualnie eksploatowanego złoża Kalenica, przy obecnym rocznym wydobyciu około 1 miliona ton niezbędne jest zajęcie około 5-6 ha gruntów rocznie i z uwagi na długotrwałe procedury przed rozpoczęciem wydobycia Spółka musi z dużym wyprzedzeniem dokonywać wykupu gruntów. Wnioskodawca podniósł również, że kopalnie surowców prowadzone przez WKSM oraz S. sp. z o.o. zapewniają zatrudnienie wielu osobom w regionie, a w przypadku braku zgody na nabycie nieruchomości i ich eksploatację Spółka nie tylko nie stworzy nowych miejsc pracy, ale zmuszona będzie ograniczyć dotychczasowe zatrudnienie. Wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, po zakończeniu działalności na danym terenie Spółka zobowiązana jest do rekultywacji gruntu i rozpoczynając działalność na danym terenie spółki należące do grupy kapitałowej wnioskodawcy przygotowują program rekultywacji gruntów. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że większość wnioskowanych działek objęta jest obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego gmin, na których są położone, w planach nieruchomości przeznaczone są na cele rolne, z wyjątkiem jednej działki o pow. 0,90 ha przeznaczonej na działalność kopalni. Ponieważ nieruchomości mają charakter rolniczy powinny być wykorzystywane rolniczo, a wnioskodawca zamierza przeznaczyć grunty pod wydobycie kruszywa naturalnego, czyli prowadzić działalność niezgodną z przeznaczeniem działek. Minister wskazał również, że zajmując stanowisko w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca związany jest nie tylko przepisami ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ale także przepisami ustawy z dnia 11 kwietna 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz.592). Realizacja założeń ww. ustawy zakłada poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rodzinnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Zgoda na zakup nieruchomości przez wnioskodawcę doprowadziłaby do nabycia przez niego gruntów o kilka razy większym areale niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gmin , na których położone są nieruchomości, oraz uniemożliwiłaby zakup nieruchomości przez miejscowych rolników na powiększenie ich gospodarstw rolnych. Wskazał również, że wnioskodawca nie uzasadnił potrzeby nabycia gruntów o tak dużej powierzchni. Ponadto wnioskodawca uzasadniając powierzchnię wnioskowanych gruntów wskazał jedynie, że mają one zabezpieczyć jego działalność na przyszłość, nie wykazał jednak jakie są potrzeby firmy na najbliższe lata. Na powyższe postanowienie spółka W. K. S. M. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie: 1. art. 124 § 2 oraz art.107 § 3 w zw. z art.126 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez brak wskazania przyczyn, z powodu których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wiarygodności i mocy dowodowej argumentom oraz dowodom przedstawionym przez skarżącego, 2. art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowej sprawy, 3. art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, 4. art. 48 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską stanowiącego, że spółki założone zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego i mające siedzibę statutową, zarząd lub główne przedsiębiorstwo wewnątrz Wspólnoty są traktowane jako osoby fizyczne mające przynależność państwa członkowskiego – poprzez jego niezastosowanie oraz art. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości poprzez błędne ich zastosowanie, 5. art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, 6. art. 2 oraz 22 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Do skargi załączono między innymi oświadczenia wójtów gminy L. i gminy M. popierające rozwijanie działalności W. K. S. M. na terenie tych gmin, oświadczenie wójta gminy L. o przeznaczeniu poszczególnych działek położonych na terenie tej gminy, oświadczenia Agencji Nieruchomości Rolnych o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Polityki Rolnej wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 ust.1 pkt 1 lit c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały podpisane przez tę samą osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758), nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział "rozwój wsi" obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister zobligowany jest więc dokonać oceny planowanej transakcji pod kątem leżących w jego kompetencjach ustawowych: kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Ponieważ jednak ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i nie wskazał, że mogą być one nabywane wyłącznie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie poddał tego rodzaju transakcje kontroli Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa, a nie tylko stwierdzić, że działki, które mają charakter rolny winny być wykorzystywane rolniczo, a ewentualna zgoda na zakup przedmiotowych nieruchomości przez jednego wnioskodawcę doprowadziłaby do nabycia przez niego gruntów o kilka razy większym areale niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gmin, na w których nieruchomości są położone oraz uniemożliwiłaby zakup przedmiotowych gruntów przez miejscowych rolników na powiększenie ich gospodarstw rolnych. W pierwszej kolejności należy więc stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozważenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A mianowicie wniosek W. K. S. M. S.A. o zezwolenie na nabycie nieruchomości dotyczy dwóch odrębnych sytuacji : nabycia nieruchomości rolnych od ich indywidualnych właścicieli oraz nabycia nieruchomości w procesie łączenia spółek. Obie sytuacje wymagają odrębnego rozważenia, czego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zrobił. Jak wynika z wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości (k. 8 i nast. akt adm.) pomiędzy wnioskodawcą i spółką z o.o. S. ma dojść do połączenia w trybie art. 492 Kodeksu spółek handlowych, poprzez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej (w tym objętych wnioskiem nieruchomości) – S. na spółkę przejmującą czyli W. K. S. M. S.A., przy czym jedynym udziałowcem spółki przejmowanej jest spółka W. K. S. M.. Tak więc w odniesieniu do tych nieruchomości - jeżeli połączenie spółek dojdzie do skutku - zaistnieje sytuacja w której nieruchomości rolne jednej spółki prowadzącej działalność w zakresie eksploatacji surowców mineralnych staną się własnością innej spółki o podobnym zakresie działania. Jest to sytuacja niewątpliwie odmienna od sytuacji nabywania nieruchomości rolnych w drodze umów kupna od indywidualnych właścicieli. Dlatego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obie sytuacje powinien rozważyć odrębnie i ocenić czy w obu sytuacjach uzasadnione będzie zgłoszenie sprzeciwu co do nabycia nieruchomości przez wnioskodawcę. Ponadto Sąd stwierdził, że uzasadniony jest poniesiony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego zarzut podpisania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego przez tę samą osobę. Oba postanowienia zostały podpisane przez Sekretarza Stanu H. K.. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w rybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Ostatnio została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r. syg. akt II GSP 2/06 (ONSA i WSA 2007/3, poz.61). Wcześniej dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II S A 699/99 i z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. Akt II S A 291/99 – niepublikowane). Obecnie jednak pogląd ten ulega zmianie i górę bierze pogląd przeciwny, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy ( np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji nie wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym ( por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II S.A. 2616/93, ONSA 1995, NR 1 poz.34 ). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Z tych przyczyn stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu administracji podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 §1 pkt. 3 k.p.a., co z kolei jest podstawą dla uchylenia takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W takim wypadku nie podlega badaniu, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Za nieuzasadnione uznał Sąd pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącego, w szczególności Sąd nie stwierdził aby organ orzekający odmówił mocy dowodowej argumentom i dowodom przedstawionym przez stronę. Minister nie podzielił po prostu stanowiska zaprezentowanego przez stronę. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W traktacie akcesyjnym Polska ma bowiem zagwarantowany 12 letni okres przejściowy na reglamentowanie sprzedaży ziemi cudzoziemcom będącym obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, na zasadach wynikających z ustawy o nabywaniu przez cudzoziemców nieruchomości, co słusznie stwierdził Minister w odpowiedzi na skargę. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów Konstytucji RP. Działanie przez organy administracji w granicach prawa nie jest naruszaniem zasad państwa demokratycznego, a w przypadku niezgodnego z prawem działania tych organów ich orzeczenia są uchylane w trybie zagwarantowanej Konstytucją kontroli sądowej. Zasada swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza możliwości prowadzenia takiej działalności wbrew przepisom prawa ustanowionym w formie ustaw, w tym wbrew przepisom ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.