V SA/Wa 1735/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. W dniu [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: "Kierownik BP ARiMR") wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 B. Sp. z o.o. Spółka złożyła odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], na wniosek Strony z dnia [...] czerwca 2011 r., Dyrektor [...] OR ARiMR zawiesił postępowanie w sprawie złożonego odwołania od ww. decyzji na podstawie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a." Dyrektor [...] OR ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zastosowanie w odniesieniu do zawieszenia postępowania odwoławczego przepisu zawartego w art. 98 § 2 K.p.a. oznacza, że po upływie 3 lat od zawieszenia postępowania odwoławczego - jeżeli żadna ze stron nie wniosła o jego podjęcie - odwołanie uważa się za wycofane. Skutek upływu terminu jest identyczny ze skutkiem rzeczywistego cofnięcia odwołania. Organ stwierdził, że od dnia zawieszenia postępowania nie wpłynął żaden dokument w sprawie umożliwiający podjęcie zawieszonego postępowania, wobec czego uznał, że z chwilą upływu 3 lat postępowanie odwoławcze od decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. w związku z art. 98 § 2 K.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, umorzył postępowanie odwoławcze. Pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. D. Sp. z o.o. złożyła skargę na ww. decyzję Dyrektora [...] OR ARiMR wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniosła, iż decyzja została skierowana do podmiotu nieistniejącego, który został wykreślony z rejestru KRS. Ponadto wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji prawo narusza, bowiem do cofnięcia odwołania w szczególnym postępowaniu odwoławczym stosuje się przepis szczególny art. 137 K.p.a., który w zdaniu drugim nakazuje organowi nie uwzględnienie cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji wskazując w motywach, że uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności Sąd stwierdził, że zachodzą przesłanki wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z przyczyn wskazanych przez Skarżącą w skardze, tj. decyzja została skierowana do podmiotu, który zakończył byt prawny i został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego. Z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na dzień 21 stycznia 2016 r.) wynika, że na podstawie uchwały podjętej w dniu [...] stycznia 2014 r. przez wspólników D. Sp. z o.o. nastąpiło połączenie przez przejęcie m.in. B. Sp. z o.o. (adresat zaskarżonej decyzji), data dokonania wpisu [...] października 2015 r. Z treści art. 493 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, dalej: "K.s.h.", wynika, że połączenie spółek następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej albo spółki nowo zawiązanej (dzień połączenia). Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, z uwzględnieniem art. 507 regulującego obowiązek zgłoszenia uchwały do sądu rejestrowego. Zatem dniem połączenia spółek jest dzień wpisu połączenia do rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej. Ustawodawca celowo posługuje się sformułowaniem "wywołuje skutek wykreślenia", wskazując tym samym, że skutek następuje przed faktem dokonania wpisu o wykreśleniu, który w przeciwieństwie do wpisu połączenia spółek nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny. Przepis ten określa zatem moment zaistnienia skutku utraty podmiotowości prawnej spółki przejmowanej. Natomiast fizyczne wykreślenie spółki przejmowanej (wydanie postanowienia o wpisie wykreślenia spółki przez sąd rejestrowy) może nastąpić później niż dzień połączenia (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia 8 lutego 2013 r. I Acz 30/13, Lex nr 1280982). Wykreślenie z rejestru spółki przejmowanej ma charakter deklaratoryjny, formalny (art. 493 § 5 K.s.h.) natomiast skutek materialnoprawny w postaci utraty bytu prawnego przez te spółkę następuje w dacie dokonania wpisu połączenia (art. 493 § 2 K.s.h.). Nie ulega więc wątpliwości, że w dacie wydania przez Dyrektora [...] OR ARiMR zaskarżonej decyzji, tj. [...] grudnia 2015 r., w obrocie prawnym nie było już takiego podmiotu jak B. spółka z o.o., która jest adresatem tej decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2015 r. skierował decyzję do podmiotu, który na tym etapie postępowania administracyjnego nie powinien już być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Podmiot B. Sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2015 r. już nie istniał, ponieważ Spółka z mocy uchwały z dnia [...] stycznia 2014 r. została przejęta przez inną spółkę z o.o.– D. (Skarżącą); wpisu do rejestru dokonano [...] października 2015 r. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje w sytuacji, gdy decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, podczas gdy wobec tego podmiotu można było wydać tego typu decyzję wcześniej. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na względzie Dyrektor 14 Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] lipca 2017 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W motywach wskazał, że – stosownie do treści art. 98 § 2 k.p.a. – po upływie 3 lat od zawieszenia postępowania, o ile żądna ze stron nie wniosła o jego podjęci, żądanie wszczęcia postępowania (tutaj postępowania odwoławczego) uważa się za wycofane. W skardze – postulującej uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania – zarzucono obrazę treści art. 98 § 2 k.p.a, art. 153 p.p.s.a. a także 137 k.p.a. W motywach wskazano, że wolą Skarżącej była kontynuacją postępowania odwoławczego, a przepis art. 137 k.p.a "nie nakłada obowiązków co do formy woli strony co do podjęcia skarżonego postępowania". W ocenie Skarżącego ten przepis stosuje się do cofnięcia odwołania a nie art. 98 § 2 k.p.a. Skutkuje to koniecznością przeprowadzenia postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 2 października 2018 r. Skarżąca podniosła, że niniejsze postępowanie winno się toczyć względem P., która była poprzednikiem B. Sp. z o.o. i ma interes faktyczny oraz prawny. Z tej racji wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i uchylenie wcześniejszych decyzji w trybie art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należy rozważyć problem aktu administracyjnego, jaki należy wydać w trybie art. 98 § 2 k.p.a. W poglądach doktryny nie ma tutaj jednolitości; tak np. E. Iserzon [w:] G. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 192 dostrzegł, że "w wypadku wpływu terminu, o którymi mowa w art. 91 § 2 (obecnie 98 § 2 k.p.a.), organ powinien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania uznaje za wycofane i wydać decyzję o umorzeniu sprawy (nie postanowienie, ponieważ w grę wchodzi akt kończący sprawę w danej instancji – art. 97 § 2 [obecnie 104 § 2 k.p.a.]". Z kolei Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1987, s. 273 wskazał, że: "wobec pouczenia stron, w postępowaniu o zawieszenie postępowania o skutkach procesowych w omawianym paragrafie (co przewiduje art. 101 § 2 k.p.a.) wystarczyłoby tu, jak sądzę, po prostu umieszczenie w aktach sprawy, adnotacji. Z ostrożności jednak lepiej wysłać do stron zawiadomienie o skutkach procesowych, jakie spowodował wpływ terminu trzyletniego". Z kolei A. Wróbel w pracy M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Zakamycze 2005, s. 586 przyjmuje, że: "upływ terminu przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a wywołuje skutek z mocy prawa i nie wymaga decyzji o umorzeniu postępowania, jest zgodne z brzmieniem przepisu i nie zagraża interesom stron". Wreszcie R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 529-530 w ogóle nie zajmuje stanowiska w przedmiotowej kwestii. Przytaczanie dalszych poglądów mija się z celem gdyż ich autorzy przyłączają się do wyżej opisanych stanowisk. Dokonując analizy powyższych poglądów należy dostrzec, że ich autorzy nie dostrzegają tego, iż zawieszenie postępowania może mieć miejsce w toku postępowania odwoławczego, a więc kiedy wydano decyzję w organie I instancji. Wówczas – w ocenie Sądu – organ II instancji, a tak jest w niniejszej sprawie, winien wydać w trybie art. 98 § 2 k.p.a decyzję, co prawidłowo uczynił Dyrektor [...] OR ARiMR w W. Akceptacją tej praktyki gwarantuje także możliwość skorzystania Stronie z prawa do Sądu, czego owocem jest wniesiona skarga. Nie gwarantuje tego sporządzona w sprawie adnotacja, czy informacja skierowana do Strony, jak też koncepcja skutku ex lege widziana – w przytoczonych poglądach doktryny – jako efekt finalny stosowania art. 98 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że bezspornym w sprawie fakt, iż w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania (toczącego się – od chwili jego zawieszenia – przed Organem II instancji) żadna ze stron nie zwróciła się o jego podjęcie przeto – stosowanie do treści art. 98 § 2 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania (w tym przypadku postępowania odwoławczego) uważa się za wycofane. Regulacja zawarta w art. 98 § 2 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 137 k.p.a., co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Bez znaczenia była rzekoma "wola" kontynuacji postępowania odwoławczego, o której mowa w skardze skoro nie przejawiła się w postaci wniosku o podjęcie postępowania, co umożliwiłoby – o ile żądanie byłoby zgłoszone przed upływem trzech lat – merytoryczną ocenę wniesionego środka zaskarżenia w postaci złożonego odwołania. Znamienne jest też, że w postępowaniu z dnia [...] lipca 2011 r. Organ wskazał na treść art. 98 § 2 k.p.a i skutki braku wniosku o podjęcie postępowania (patrz pouczenie). Strona zatem świadomie nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień. Pamiętając również należy – a to w kontekście treści art. 153 p.p.s.a. – że Sąd jest związany treścią wydanego w sprawie wyroku; w szczególności Sąd na str. 3 uzasadnienia wskazał, że "podmiot B. Sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2015 r. już nie istniał ponieważ Spółka (...) została przyjęta przez D. (Skarżącą)". Tak więc Sąd przyjmuje te ustalenia za własne i nie może podzielić poglądu zawartego w piśmie Skarżącej z dnia 2 października 2018 r., że legitymowanym w sprawie jest P., która ma rzekomy interes faktyczny i prawny. Należy zatem przyjąć, że to Skarżąca jest adresatem decyzji, a zatem brak jest możliwości zastosowania treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Uwzględniając i reasumując powyższe należy uznać, iż skarga nie jest zasadna, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi treść art. 151 p.p.s.a.