V SA/Wa 1736/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Asesor WSA - Bożena Dąbkowska-Mastalerek, Protokolant sekr. sąd. - Agnieszka Ciszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wodociągów [...] sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr KWO.70.6.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 lutego 2022 r., nr BI.RZT.70.188.2021; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Wodociągów [...] sp. z o.o. w B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wodociągi [...] sp. z o.o. w B. (dalej: spółka, skarżąca, przedsiębiorstwo) jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGWWP, organ odwoławczy) z 11 kwietnia 2022 r. znak KWO.70.6.2022, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ regulacyjny) z 14 lutego 2022 r., znak Bl.RZT.70.188.2021, o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy B. i gminy W. na okres 3 lat. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. We wniosku z 12 lutego 2021 r., spółka zwróciła się do organu regulacyjnego o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy B. i gminy W. na okres 3 lat. Organ regulacyjny decyzją z 9 kwietnia 2021 r. odmówił zatwierdzenia wnioskowanej taryfy i nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia poprawionej taryfy. W wykonaniu decyzji z 9 kwietnia 2021 r., skarżąca 5 maja 2021 r. złożyła do organu regulacyjnego poprawiony wniosek o zatwierdzenie taryfy. Organ regulacyjny decyzją z 18 czerwca 2021 r. odmówił zatwierdzenia wnioskowanej przez skarżącą taryfy. Decyzja ta została uchylona przez Prezesa PGWWP decyzją z 19 listopada 2021 r., a sprawa przekazana organowi regulacyjnemu do ponownego rozpatrzenia. W wykonaniu wskazań organu odwoławczego organ regulacyjny przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W piśmie z 3 lutego 2022 r. organ regulacyjny zawiadomił spółkę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i prawie wglądu w akta. Organ regulacyjny wskazał, że na dzień wysłania informacji pozostają niespełnione przesłanki zależne od strony, które mogą skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem, dotyczące: ustalenia cen i stawek opłat z naruszeniem § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472 ze zm.; dalej: rozporządzenie taryfowe); zaplanowania kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy, niezgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego, braku uzasadnienia ujmowania w kosztach zbiorowego odprowadzania ścieków kosztów oczyszczania ścieków niezwiązanych z działalnością zbiorowego odprowadzania ścieków w wyniku wpływających wód opadowych i roztopowych przez cały okres planowanej taryfy; opracowania taryfy niezgodnie z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którym taryfa winna być opracowana w sposób zapewniający eliminowanie subsydiowania skrośnego; prawidłowego wydzielenia taryfowych grup odbiorców usług; opracowania taryfy niezgodnie z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia taryfowego poprzez przedstawienie taryfy jednolitej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, a także nieprzedstawienia poprawionego projektu taryfy z poprawionym obszarem terytorialnym obowiązywania taryfy. Spółka 7 lutego 2022 r., złożyła kolejne wyjaśnienia w sprawie oraz wniosek o wyznaczenie terminu zakończenia postępowania na 28 lutego 2022 r., alternatywnie o zawieszenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podała, że przedłoży poprawiony wniosek taryfowy uwzględniający koszty, o których mowa w § 6 i § 7 rozporządzenia taryfowego, ustalone dla 2021 r., nie później niż do 28 lutego 2022 r. Postanowieniami z 14 lutego 2022 r. organ regulacyjny odmówił uwzględnienia wniosku spółki, dotyczącego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, z opinii prawnej w zakresie kalkulacji cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z 10 maja 2021 r. prof. W. M. i z przesłuchania stron oraz odmówił wyznaczenia terminu zakończenia postępowania na 28 lutego 2022 r. i zawieszenia postępowania. Decyzją z 14 lutego 2022 r. organ regulacyjny odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin B. i W. na okres 3 lat oraz nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni poprawionego projektu taryfy oraz uzasadnienia poprzez: 1. w projekcie taryfy: a) prawidłowe określenie obszaru prowadzenia usług na terenie gminy W.; b) prawidłowe wyodrębnienie grup taryfowych dla zaopatrzenia w wodę z uwagi na zróżnicowane opłaty za usługi wodne za pobór wód, co w ocenie organu wpływa na zróżnicowane koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla odbiorców usług; c) prawidłowe wyodrębnienie grup taryfowych dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków zgodnie z definicją art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028; dalej: uzzwoś) na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzonych ścieków, warunków zaopatrzenia w wodę i/lub odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi oraz uwzględniając Gminę obciążaną za wodę pobieraną na cele art. 22 ustawy; 2. w uzasadnieniu: a) weryfikację kosztów wynikających z ochrony środowiska i korzystania z usług wodnych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, z uwzględnieniem zmian wynikających z planu w latach obowiązywania nowej taryfy; b) prawidłowe zaplanowanie kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków o pomniejszenie ich wysokości o koszty związane z odprowadzaniem wód opadowych. 3. skorygowanie kalkulacji, wartości i danych w Tabelach od A do H. W wyniku rozpoznania odwołania, Prezes PGWWP decyzją z 11 kwietnia 2022 r. – wydaną na podstawie art. 24c i art. 27c ust. 2 uzzwoś w zw. z art. 104 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) – utrzymał w mocy decyzję organu regulacyjnego z 14 lutego 2022 r. W ocenie Prezesa PGWWP decyzja organu regulacyjnego z 14 lutego 2022 r. została wydana z zachowaniem 45-dniowego terminu. Według organu odwoławczego różnice pomiędzy amortyzacją bilansową a podatkową mogą być przyczyną stosowania uproszczeń w ewidencji przez firmy i spółka nie wykazała aby przyjęty okres amortyzacji odpowiadał okresowi ekonomicznej użyteczności środka trwałego. W ocenie Prezesa PGWWP spółka powinna była rozdzielić amortyzacje bilansową od amortyzacji podatkowej, dzięki czemu okres amortyzacji bilansowej uległby wydłużeniu. Prezes PGWWP wyjaśnił, że stawka opłaty abonamentowej jest elementem służącym do wyodrębniania grup taryfowych, dlatego jeżeli odbiorcy usług płacą tą samą cenę za dostawę wody lub odprowadzane ścieki, ponosząc jednocześnie różne koszty z tytułu opłaty abonamentowej, to koniecznym jest "ulokowanie ich" w różnych grupach taryfowych. W ocenie Prezesa PGWWP nie można też traktować wód opadowych i roztopowych jako składających się na ścieki komunalne, skoro ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że nie mogą one być wprowadzane do kanalizacji sanitarnej. Organ odwoławczy nie zakwestionował wskazań spółki w zakresie ścieków wytworzonych w związku z procesami technologicznymi i eksploatacyjnymi. W piśmie z 11 kwietnia 2022 r. spółka wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów: wykazu przedstawiającego przychody i koszty spółki z lat obrotowych 2018-2021 w zakresie zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków; opinii eksperckiej (marzec 2022 r.) "Definicja ścieków komunalnych oraz wód przypadkowych w kontekście prawa i elementów interpretacyjnych" i protokołu z weryfikacji stawek amortyzacyjnych na 31 grudnia 2021 r. Prezes PGWWP w piśmie z 21 kwietnia 2022 r. poinformował stronę, że z uwagi na wydanie decyzji wnioski dowodowe są spóźnione. W skardze na decyzję Prezesa PGWWP z 11 kwietnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów: I. prawa procesowego: 1. art. 138 § 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 11 kpa, poprzez wydanie przez Prezesa PGWWP decyzji, w której nie określono w podstawie prawnej, jakiego rodzaju decyzję wydaje organ II instancji, tj. brak odniesienia się do konkretnego rodzaju decyzji wskazanych w art. 138 § 1 kpa, tj. pkt 1, 2, lub 3, a jednocześnie stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji na s. 7, że: "Prezes PGWWP ustalił że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Powyższe miało miejsce z uwagi na uchybienia poczynione przez Organ I instancji w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, powodujące, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz konieczność zapewnienia spółce prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla kształtu jej rozstrzygnięcia.", co dowodzi, że faktycznie mogła zostać wydana decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (tj. na podstawie art. 138 § 2 kpa), w sytuacji w której w decyzji zarówno sentencja tej decyzji, jak i przywołana podstawa prawa oraz treść uzasadnienia powinny w sposób kompatybilny i prawidłowy wskazywać na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia, tak by zgodne było one z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania; 2. art. 138 § 1 kpa, poprzez (prawdopodobnie mając na względzie zarzut nr 1) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji w której decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego; 3. art. 15 w zw. z art. 140 kpa, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, w której odniesiono się jedynie do zarzutów skarżącej wskazanych w odwołaniu, bez jednoczesnego ponownego rozpatrzenia sprawy, a przy tym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji, kiedy organ odwoławczy nie spełnia jedynie funkcji kontrolnej w zakresie decyzji wydanych przez organ I instancji, a jest zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czego w niniejszym przypadku zabrakło; 4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 101 § 3, art. 98 § 1 oraz art. 142 kpa, poprzez (prawdopodobne) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (co nie jest potwierdzone z uwagi na treść zarzutu 1) i nieuchylenie tej decyzji w sytuacji, w której organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania na wniosek strony (art. 98 § 1 kpa), a jednocześnie nie wykazano, by zawieszenie postępowania zagrażało interesowi społecznemu, wręcz przeciwnie doprowadziło do wydania zarówno przez organ I jak i II instancji decyzji nieuwzględniających aktualnego stanu faktycznego w zakresie kalkulacji wniosku taryfowego, co bezpośrednio zagrażać może funkcjonowaniu skarżącej, jako zarządcy infrastruktury krytycznej, a przez to powodować negatywne skutki społeczne; 5. art. 7, art. 77, art. 80, art. 15 kpa, poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej aktualnego stanu faktycznego i prawnego, w tym przede wszystkim aktualnej kalkulacji wniosku taryfowego w sytuacji, w której na skutek długiego okresu prowadzenia postępowania (łącznie z okresem przetrzymywania akt przez organ odwoławczy) zaistniała zmiana sytuacji faktycznej, wymagająca aktualizacji kalkulacji wniosku taryfowego (co wynika z § 2 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 pkt. 1 i § 7 ust. 2 rozporządzenia taryfowego), a przez to niezbędne było przeprowadzenie postępowania dwuinstancyjnego z uwzględnieniem zmienionego wniosku, co uzasadnia uchylenie nie tylko decyzji organu II instancji, ale również decyzji organu I instancji i dwukrotne przeprowadzenie postępowania przez organy w oparciu o aktualny wniosek; 6. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez brak przeprowadzenia pełnej i dogłębnej analizy przedłożonego przez spółkę materiału dowodowego, przede wszystkim brak merytorycznego odniesienia się do przedłożonych przez skarżącą wniosków dowodowych; II. prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 24c uzzwoś, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zachowany został określony w nim 45 dniowy termin na wydanie decyzji, podczas gdy decyzja wydana została z przekroczeniem 45 dniowego terminu, co uzasadniać powinno uchylenie obu tych decyzji i uznanie zgodnie z art. 24f ust. 2 uzzwoś za zatwierdzoną taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy B. i gminy W. po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie; 2. art. 24c ust. 2 uzzwoś, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że daje on organom administracji możliwość ingerencji w merytoryczną działalność spółki, w sytuacji w której przepis ten upoważnia jedynie do weryfikacji lub analizy elementów, o których mowa w art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 uzzwoś, a w przypadku oceny pozytywnej zatwierdzenie taryfy w drodze decyzji, nie daje zaś podstaw do wkraczania przez organ w zakres działalności skarżącej, poprzez kwestionowanie ekonomicznych uwarunkowań działalności skarżącej; 3. art. 24c ust. 3 uzzwoś, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku braku zatwierdzenia taryfy i zobowiązania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawy nie muszą być określne w sentencji decyzji i nie muszą zawierać określonych podstaw prawnych leżących u podstaw określonych żądań, a wystarczającym jest prowadzenie polemiki ze skarżącą w uzasadnieniu decyzji, gdy tymczasem zakres koniecznych korekt zarówno w projekcie taryfy, jak i uzasadnieniu powinien być jasno i precyzyjnie określony w sentencji decyzji wraz ze wskazaniem podstaw prawnych wnioskowanych zmian, co wynika z faktu, iż konieczne jest wskazanie elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawienia; 4. art. 24c ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uzzwoś w zw. z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość nakazania organowi zmianę wysokości stosowanych stawek amortyzacyjnych, do czego nie upoważniają ww. przepisy prawa materialnego; 5. art. 24c ust. 1 uzzwoś i art. 16i ust. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1800; dalej: updop), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość nakazania przez organ skarżącej dokonania zmiany stosowanych przez spółkę zasad amortyzacji środków trwałych, które to zgodnie z art. 16i ust. 5 updop leżą w wyłącznej kompetencji podatnika (w tym wypadku spółki), który w tym podejmuje decyzje i z tego tytułu ponosi odpowiedzialność prawno-podatkową; 6. art. 24c ust. 1 i art. 16i ust. 5 updop w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie ma zastosowanie art. 16 i ust. 5 updop dotyczący amortyzacji podatkowej, chociaż z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia taryfowego wynika, że do ustalania taryf stosuje się amortyzację bilansową wynikającą z przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217 ze zm.); 7. art. 24c ust. 3 uzzwoś w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że daje on możliwość nakazania spółce poprawienia projektu taryfy poprzez wyodrębnienie grup taryfowych, o których mowa w pkt 1 lit. b) i c) decyzji organu I instancji, w sytuacji w której zarówno przepisy ustawy, jak i rozporządzenia taryfowego nie przyznają organowi administracji kompetencji do nałożenia takiego obowiązku; 8. art. 2 pkt 10 uzzwoś w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia taryfowego, poprzez jego błędną wykładnię i twierdzenie, że ścieki wpływające na oczyszczalnię ścieków w Białymstoku kolektorem sanitarnym Z-1 nie mają przymiotu ścieków komunalnych w rozumieniu ww. przepisów w sytuacji, w której cena za odprowadzone ścieki jest wielkością wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany płacić przedsiębiorstwu wodociągowo kanalizacyjnemu za 1m3 odprowadzonych ścieków. Spółka wniosła o: uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa PGWWP oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Powołując się na art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: ppsa) skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: wniosku dowodowego przedstawiającego przychody i koszty spółki w latach obrotowych 2018-2021 w zakresie zbiorowego dostarczania i odprowadzania ścieków; protokołu z weryfikacji stawek amortyzacyjnych na 31 grudnia 2021 r.; opinii eksperckiej pt. "Definicja ścieków komunalnych oraz wód przypadkowych w kontekście prawa i elementów interpretacyjnych" wykonana przez zespół ekspertów pod kierunkiem prof. J. Z.; "Wytycznych dotyczących stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw", MF, Warszawa 29.04.2022 r. Prezes Wód postanowieniem z 18 maja 2022 r., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z 11 kwietnia 2022 r., w ten sposób, że: jako pełną podstawę decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz na s. 7 decyzji dokonał wykreślenia następującego akapitu: Po rozpatrzeniu sprawy w ramach postępowania odwoławczego Prezes PGW WP ustalił że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez tenże organ. Powyższe miało miejsce z uwagi na uchybienia poczynione przez organ I instancji w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, powodujące, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz konieczność zapewnienia spółce prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla kształtu jej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 12 lipca 2022 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci kopii decyzji Prezesa Wód z 9 lutego 2022 r. znak KZT.70.371.2021/2. W wyroku z 23 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1255/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa PGWWP z 11 kwietnia 2022 r oraz poprzedzająca ją decyzję organu regulacyjnego z 14 lutego 2022 r. W wyniki rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa PGWWP Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 1223/23 uchylił wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA w sprawie właściwie zrealizowano zasadę dwuinstancyjności postępowania bowiem Prezes PGWWP w zaskarżonej decyzji dokonał faktycznie w toku postępowania odwoławczego ponownej oceny projektu taryf pod względem ich zgodności z przepisami u.z.z.w.o.ś. NSA wskazał, że zgodnie z art. 24c ust. 1 uzzwoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2, ocenia projekt taryfy. W ocenie NSA postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o liczny materiał dowodowy, który opierał się w szczególności na wniosku z dnia 5 maja 2021 r. oraz korekt: z dnia 25 maja 2021 r., 15 czerwca 2021 r., 18 stycznia 2022 r., 24 stycznia 2022 r., 13 stycznia 2022 r. oraz odpowiednio w dniu 1 lutego 2022 r., 3 lutego 2022 r., 9 lutego 2022 r. Według NSA wnioskodawca miał prawo w każdym momencie przedłożyć materiał dowodowy stanowiący uzupełnienie wniosku. Nie było zatem wymagane, by ten zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na nowy materiał dowodowy obejmujący dane ekonomiczne. Te bowiem zawsze będą odnosiły się i zawierały dane obejmujące jakiś okres obrazujący czas przed złożeniem wniosku i nie będą obejmować dnia w którym wydawana jest decyzja. Przedstawienie we wniosku danych, które odnoszą się do czasu przeszłego nie podważa kompletności samego wniosku. NSA podkreślił, że postępowanie dowodowe nie może być celem samym w sobie. Mnożenie i powielanie czynności, które zostały już przeprowadzone na etapie wcześniejszego postępowania, nie przyczyniłoby się do realizacji zasady szybkości i ekonomiki postępowania, a zmierzałoby do jego przedłużania. Dodać należy, że organy nie mają obowiązku prowadzenia postępowania w sposób nieskończony, jeżeli istotne dla sprawy kwestie zostały już wcześniej ustalone innymi dowodami, a taka sytuacja ma miejsce na kanwie kontrolowanej sprawy. Organ prowadzący postępowanie jest więc zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu, co jednak nie oznacza, że ma obowiązek poszukiwania elementów stanu faktycznego w nieskończoność. Z art. 7 i 12 k.p.a. wynika bowiem wyraźna wskazówka, nie tylko o charakterze normatywnym (obowiązek podjęcia wszelkich działań), ale również nawiązująca wprost do ekonomiki postępowania, a więc nakazująca podejmowanie niezbędnych działań, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zostało zrealizowane przez organy na gruncie badanej sprawy. NSA wskazał, że brzmienie przepisu art. 24 c ust 1 pkt 2 uzzwoś nie ogranicza roli organu do formalnego sprawdzenia kompletności wniosku. Przepis ten wskazuje, że organ ten ma prawo do żądania od wnioskodawcy przedstawienia określonych danych, właściwego uzasadnienia przyjętych rozwiązań zaproponowanych w projekcie taryfy. Nie wolno bowiem zapomnieć, że to na wnioskodawcy ciąży właściwe uzasadnienie taryfy, natomiast rolą organu jest jej weryfikacja. Dlatego organ może domagać się od wnioskodawcy udzielenia wyjaśnień dotyczących kalkulacji i celowości ponoszonych kosztów mających wpływ na proponowaną wysokość taryfy. Według NSA organ nie ma uprawnień do podejmowania działań mających na celu narzucanie wnioskodawcy określonych rozwiązań. NSA wyjaśnił, że zadaniem organu, zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 1 i 2 uzzwoś, jest weryfikacja złożonego wniosku pod względem zgodności z przepisami uzzwoś, przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i analiza zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Zakres tych zadań podkreślał Sąd I instancji, który nie ograniczył roli organu do biernego przyjęcia wniosku i sprawdzenia jego kompletności pod względem formalnym. NSA podkreślił, że zadaniem wnioskodawcy jest taka konstrukcja wniosku, w którym zaproponowane stawki będą należycie uzasadnione, a celem postępowania, jest zatwierdzanie zaproponowanej taryfy. W świetle przepisu art. 24 c ust 1 i 3 uzzwoś organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej oceniającej zasadność kosztów ponoszonych przez przedsiębiorców, celowość zmian warunków ekonomicznych oraz zgodność wniosków taryfowych i uzasadnienia z przepisami uzzwoś oraz rozporządzenia - kierując się przy tym podstawową zasadą ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ analizując wniosek jest zatem zobowiązany do rozważenia, na pozór sprzecznych interesów. Z jednej strony analizuje zasadność nowych taryf w świetle ekonomicznego działania i funkcjonowania przedsiębiorstwa, z drugiej zaś stoi na straży ochrony interesów odbiorców. Analiza wniosku taryfowego dokonywana przez organ musi dokonywać się z uwzględnieniem obowiązków nałożonych przez uzzwoś na podmioty odpowiedzialne za dostarczenie wody i odprowadzające ścieki, w szczególności na art. 5 tej ustawy, który wskazuje na obowiązek posiadania odpowiednich zasobów materiałowych do prowadzenia dzielności, jak i obowiązek zapewnienia odpowiedniej kontroli jakości wody. Jednocześnie art. 2 ust. 2 uzzwoś definiuje pojęcie "niezbędne przychody" - wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, oraz osiągnięcie zysku. Przesłanki te, w ocenie NSA wymuszają na organie regulacyjnym podjęcie stosownych działań, które nie polegają tylko na kontroli kompletności złożonego wniosku. Analiza dokonywana przez organ musi być dokonana w sposób zgodny z przepisami uzzwoś. Organ jest uprawniony i zobowiązany, do oceny czy przedstawione mu do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy. Kompetencja przyznana organowi w art. 24 uzzwoś umożliwia mu ochronę interesów odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, zapobiegając nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za te usługi. Zestawienie zakresu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i zasad kształtowania opłat za jego usługi wskazuje na nierówność pozycji, polegającą na przyznaniu organowi uprawnień regulacyjnych bezpośrednio rzutujących na wielkość dochodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z zasady finansuje swoją działalność z uzyskiwanych opłat za usługi, ujętych w obowiązującej taryfie. Opłaty te, jak wynika z postanowień art. 20 ust. 2 i 4 uzzwoś, przedsiębiorstwo określa na podstawie niezbędnych przychodów, do których w szczególności należą zaksięgowane koszty usług z roku poprzedniego z uwzględnieniem ich planowanych zmian, zmiany warunków ekonomicznych, wielkości i warunków świadczenia usług oraz koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa (art. 21 ust. 1 uzzwoś). Samo pobieranie opłat za prowadzoną usługę wodno-kanalizacyjną nie może jednoznacznie świadczyć o zarobkowym charakterze działalności. Opłaty te mogą mieć bowiem różny charakter, tj. stanowić chociażby element rekompensaty kosztów ponoszonych przez podmiot świadczący daną usługę. W takiej zaś sytuacji nie można przyjąć istnienia po stronie świadczeniodawcy zamiaru podjęcia działań nakierowanych na uzyskanie zysku, rozumianego jako nadwyżka wpływów z pobieranych opłat nad ponoszonymi kosztami. Aby można było mówić o zarobkowym charakterze jej działalności niezbędnym byłoby stwierdzenie okoliczności wskazujących na obiektywną możliwość osiągnięcia zysku, jako efektu zamierzonych, nakierowanych na to działań. Pojęcie zarobkowości opiera się bowiem na dwóch elementach, obiektywnym i subiektywnym, tj. zdolności uzyskania zysku w ramach pewnej aktywności danego podmiotu, rozumianego jako nadwyżka przychodów nad kosztami i zamiarze osiągnięcia tego zysku. Przepisy uzzwoś w sposób ścisły określają obowiązki wnioskodawcy, jak i samego organu, który w efekcie przeprowadzonego postępowania może zastosować jedne ze środków prawnych przewidzianych w uzzwoś. Organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 uzzwoś), odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy (art. 24c ust. 3 uzzwoś), bądź określa, w drodze decyzji, tymczasową taryfę, biorąc pod uwagę warunki ekonomiczne wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zapewniając pokrycie uzasadnionych kosztów tego przedsiębiorstwa (art. 24c ust. 4 uzzwoś). NSA wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1) opracowuje taryfę w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. W ocenie NSA wskazany przepis wymienia wszystkie przesłanki, którymi ma się kierować podmiot przygotowując projekt taryfy i mają one charakter równorzędny. Przepis ten nakłada na podmiot przygotowujący taryfę obowiązek kierowania się wszystkimi wskazanymi w nim przesłankami, a rolą organu regulacyjnego jest kontrola złożonego wniosku i zaproponowanych taryf pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, mając na względzie w szczególności ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Zdaniem NSA opłaty mogą mieć różny charakter, stanowiąc np. element rekompensaty kosztów ponoszonych przez podmiot świadczący daną usługę. Nie można przyjąć, że ich pobieranie może świadczyć o zamiarze świadczeniodawcy podjęcia działań nakierowanych na uzyskanie zysku, rozumianego jako nadwyżka wpływów z pobieranych opłat nad ponoszonymi kosztami. Pomijając ewentualną zawinioną przez przedsiębiorstwo niegospodarność, taryfa powinna zapewnić rentowność w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Z drugiej jednak strony ma zapewnić ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Przesłanki te są równoważne i taryfa ma spełniać je wszystkie łącznie. NSA wskazał, że zgodnie z art. 24c ust. 1 pkt 1 uzzwoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2, ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z przepisami tej ustawy, przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Przepis art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwoś wskazuje, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy (pkt 1). NSA uznał również za niezbędne wskazanie na brzmienie § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, który określa, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody na podstawie kosztów w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat planowanych na 3 lata obowiązywania taryfy, uwzględniając w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania ponoszone w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym amortyzację lub odpisy umorzeniowe ustalane zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania. Natomiast § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że koszty, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1-6, planuje się na podstawie kosztów: poniesionych w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w latach obowiązywania taryfy. W ocenie NSA art. 24c ust. 1 pkt 1 uzzwoś ustala kryterium oraz zakres dokonywania oceny przedłożonego projektu taryfy. Kryterium tym jest zgodność z prawem, a jej zakres został określony przepisami uzzwoś oraz ustawy Prawo wodne. Przepis art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś stanowi o analizie zmiany warunków ekonomicznych oraz weryfikacji kosztów (o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy) pod względem celowości ich ponoszenia. Według NSA zmiana warunków ekonomicznych z pewnością nie może dotyczyć obowiązującej w danym podmiocie polityki rachunkowości. Ta bowiem kwestia regulowana jest przepisami ustaw innych niż wymienione w art. 24c ust. 1 pkt 1 uzzwoś i jest to ustawa o rachunkowości. Podkreśla to również brzmienie § 6 ust. 1 pkt lit. a) rozporządzenia, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie stosowanych stawek amortyzacji stosuje przepisy ustawy o rachunkowości, a organ zatwierdzający taryfy (organ regulacyjny) nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji dokonywania oceny i weryfikacji - o ile tylko amortyzacja została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami (w tym dyspozycją przywołanego przepisu rozporządzenia stanowiącego o liniowej metodzie amortyzacji). W świetle powyższego przedsiębiorca zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości rozlicza wydatki poniesione na środki trwałe w czasie za pomocą odpisów amortyzacyjnych (art. 32 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), dalej "ustawa o rachunkowości"). Wysokości stawek amortyzacyjnych są określane na podstawie ekonomicznej użyteczności środka trwałego tzn. jak długo będzie mógł być przez przedsiębiorcę używany w swojej działalności i aby prawidłowo pokazać swój stan aktywów jak i wynik finansowy przedsiębiorca nie może stosować zbyt niskich jak i zbyt wysokich stawek amortyzacyjnych. Ustawa o rachunkowości nie przewiduje możliwości zmniejszania stawek amortyzacyjnych, takie przepisy są w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) lub fizycznych (PIT). NSA podkreślił, że żadne przepisy nie dają organom administracji państwowej uprawnień do nakazywania przedsiębiorcom stosowania obniżonych stawek amortyzacyjnych. Rolą organu regulacyjnego jest przeprowadzenie analizy i weryfikacji wniosku taryfowego, uzasadnienia wniosku taryfowego, w tym kosztów - w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Weryfikacja kosztów związanych ze świadczeniem usług, poniesionych w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy, następuje ze względu na kryterium celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Powyższe przepisy, w odniesieniu do zagadnienia amortyzacji uszczegóławia § 6 rozporządzenia. Przy czym ust. 2 tej regulacji wskazuje na uprawnienie przedsiębiorstwa do nieuwzględniania kosztów amortyzacji wskazanych w tym przepisie środków trwałych (wytworzonych lub nabytych z dotacji lub subwencji do wysokości otrzymanej kwoty dotacji lub subwencji); natomiast ust. 1 pkt 1 lit. a) tej regulacji wskazuje na uwzględnianie przez przedsiębiorstwo w kosztach eksploatacji kosztów amortyzacji lub odpisów umorzeniowych ustalanych zgodnie z przepisami o rachunkowości od wartości początkowej środków trwałych metodą liniową niezależnie od źródeł ich finansowania. Organ regulacyjny nie jest uprawniony do nakazywania skarżącej zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, które są zgodne z przepisami prawa. NSA wyjaśnił, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 uzzwoś przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Zgodnie z art. 20 ust. 4 uzzwoś przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności: koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy; zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia; koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1. Stosownie do § 10 rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa alokację kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Rozporządzenie w § 11 ust. 1 stanowi, że dla dokonania alokacji na taryfowe grupy odbiorców usług, uzasadnione koszty pośrednie, wspólne dla wszystkich rodzajów działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dzieli na poszczególne rodzaje prowadzonej działalności gospodarczej oraz na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje wyboru rodzaju i struktury taryfy, uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W ust. 2 § 13 wskazano, że ceny i stawki opłat powinny być różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zysku z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków; eliminowanie subsydiowania skrośnego; łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. NSA uznał, że w świetle wskazanych przepisów organ regulacyjny zasadnie przyjął, iż projekt taryfy nie został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w uzzwoś oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. NSA podkreślił, iż stawka opłaty abonamentowej jest elementem wyodrębniającym de facto grupy taryfowe i służy zróżnicowaniu warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. NSA stwierdził, że nie jest zasadne ustanawianie grup taryfowych, w sytuacji w której koszty w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jak i koszty w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków są takie same dla każdej grupy odbiorców. Jednakże w sprawie niniejszej wnioskodawca stworzył jedną grupę taryfową, w której ustalił różne stawki opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach jednej grupy. Działanie takie jest sprzeczne z art. 2 pkt 13 uzzwoś, który wskazuje, że zastosowanie różnych stawek opłaty abonamentowej należy kwalifikować jako zróżnicowanie warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Rzeczą organów odpowiedzialnych za ustalenie, sprawdzenie i zatwierdzenie taryf jest takie zdefiniowanie grup odbiorców, które uwzględniając kryteria wskazane w art. 2 pkt 13 uzzwoś jednocześnie zapewni zachowanie samofinansowania się przedsiębiorstwa i zysku, eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). NSA wyjaśnił, że podstawą obliczenia taryfy z tytułu odprowadzania ścieków powinna być wielkość ścieków odprowadzanych do instalacji przez odbiorców końcowych (ustalana na podstawie danych sprzedażowych), a potwierdzeniem prawidłowości tego stanowiska jest brzmienie § 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym cena za odprowadzone ścieki stanowi wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków, w tym ścieków komunalnych lub ścieków przemysłowych; do ceny dolicza się podatek wymieniony w pkt 1. Według NSA przy ustalaniu ceny za odprowadzanie ścieków, przepisy rozporządzenia (§ 2 pkt 2) nakazują uwzględnianie ilości "odprowadzonych ścieków", a nie ilość oczyszczanych ścieków lub ilość ścieków wpływających do oczyszczalni i za tym stanowiskiem przemawia również brzmienie art. 2 pkt 8 do 11 uzzwoś oraz art. 16 pkt 61 – 64 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625), dalej "Prawo wodne". Przepisy obu ustaw w sposób tożsamy definiują pojęcie ścieku, stanowiąc że wody opadowe lub roztopowe nie są traktowane jak ścieki, zatem definicja ścieków nie obejmuje wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Na definicję tych wód wskazuje art. 16 pkt 69 ustawy Prawo wodne, który określa, że wodami opadowymi lub roztopowymi są wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Obowiązek zagospodarowania wód opadowych, roztopowych, jak również obowiązek zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemów kanalizacji deszczowej i sanitarnej, należą do obowiązków własnych gminy. Istotnym jest, że gmina utrzymuje system kanalizacji deszczowej z funduszy własnych, a nie z taryf uiszczanych przez odbiorców końcowych. Pobór opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych został uregulowany w ustawie Prawo wodne i nie mają tu zastosowania przepisy dotyczące taryf ustanawianych w oparciu o przepisy uzzwoś. Przepis art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne podkreśla, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z kolei art. 271 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo wodne wskazuje sposób obliczania opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód), (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r. III OSK 2505/21, tamże). Zdaniem NSA nakładanie na odbiorców końcowych obowiązku ponoszenia kosztów wywołanych koniecznością zagospodarowania ścieków komunalnych - powiększonych o wartość wód roztopowych, wód opadowych i wód infiltracyjnych, nie znajduje oparcia w przepisach uzzwoś i rozporządzenia. Z uwagi na wyłączenie wód opadowych i roztopowych z definicji ścieku, niedopuszczalne jest pobieranie opłat za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych, ustalonych na podstawie uchwał taryfowych. Skoro wody opadowe i roztopowe nie są ściekami, to w świetle aktualnych przepisów nie podlega taryfom ustalanym przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych reguluje natomiast art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy Prawo wodne. Według NSA w przypadku, gdy jesteśmy użytkownikiem danej nieruchomości i odprowadzamy wody opadowe lub roztopowe bezpośrednio do wód, to jesteśmy podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty za taką usługę wodną, natomiast w sytuacji, gdy jako użytkownik nieruchomości, odprowadzamy wody opadowe lub roztopowe jedynie do kanalizacji deszczowej, która stanowi własność gminy, a następnie wody te są odprowadzane do wód, to gmina (lub spółka gminna wodno-kanalizacyjna) ponosi opłatę w tym zakresie, albowiem to ona jest właścicielem kanalizacji deszczowej i jej wylotów do odbiornika. NSA nie uwzględnił złożonego w toku postępowania sądowego przez kasatora wniosku o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego z opinii prof. W. M. oraz przedłożonego na rozprawie przez skarżącą rachunku zysków i strat, wyjaśniając, że zasadniczo dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Sformułowanie "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości", o którym mowa w treści art. 106 § 3 p.p.s.a., należy interpretować tak, iż o istotnych wątpliwościach w rozumieniu tego przepisu, można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. W ocenie NSA z przepisu tego jasno wynika, że sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, do których prywatne opinie prawne nie mogą być zaliczone. Zgodne z przyjętą formułą postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ich orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego. Wynika to m.in. ze wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd jest więc ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaka jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z kryterium legalności. Celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Stąd też art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy administracji i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Przepis ten nie stanowi również podstawy prawnej do wzmocnienia argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu organu będącego przedmiotem skargi do Sądu. Nadto wskazuje się, iż dołączenie dopiero do skargi kasacyjnej dowodów, które zgodnie z zasada kontradyktoryjności powinny być przedstawione przez organ, jak i uczestnika postępowania w postępowaniu administracyjnym, jest spóźnione i nie może być brane pod uwagę przy ocenie decyzji organu. Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu. NSA wskazał, by w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uwzględnił ocenę zawartą w orzeczeniu NSA, w szczególności dotyczącą równorzędności przestanek, którymi kieruje się podmiot przygotowujący projekt taryfowy. Sąd I instancji zobowiązany został również do uwzględnienia faktu, że podmiot przygotowujący taryfę nie może pobierać opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem zasady ich uiszczania zostały uregulowane w ustawie Prawo wodne. Jednocześnie Sąd I instancji został zobowiązany do oceny, czy złożony wniosek, w świetle braku wyodrębnienia grup taryfowych i jednoczesne zastosowanie różnych stawek opłaty abonamentowej jest zgodne z przepisami uzzwoś i rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Ponadto w rozpoznawanej sprawie sąd, stosownie do. 190 p.p.s.a., pozostawał związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 1223/23. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że została ona wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wyjść od tego, że będący przedmiotem postępowania wniosek o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie jest wnioskiem o zatwierdzenie taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 2 uzzwoś, lecz wykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 3 uzzwoś. Przepis ten stanowi, że jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Z brzmienia art. 24c ust. 7 uzzwoś wynika pośrednio, że warunkiem wejścia w życie poprawionego projektu taryfy, przedłożonego w wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 3 uzzwoś, jest zatwierdzenie tej taryfy zgodnie z art. 24c ust. 2 uzzwoś. Zatem warunkiem zatwierdzenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia jest pozytywny wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w art. 24c ust. 1 uzzwoś, a przy tym organ regulacyjny stosownie do art. 16 i art. 110 k.p.a. jest też związany treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 3 uzzwoś, jeżeli ma ona przymiot decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 24c ust. 4 uzzwoś, jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny z powodu warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, wskazujących na konieczność obniżenia cen i stawek opłat poniżej cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie przedłożyło w terminie określonym w decyzji, o której mowa w ust. 3, poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, organ regulacyjny określa, w drodze decyzji, tymczasową taryfę, biorąc pod uwagę warunki ekonomiczne wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz zapewniając pokrycie uzasadnionych kosztów tego przedsiębiorstwa. W myśl art. 24c ust. 5 uzzwoś, określenie tymczasowej taryfy nie zwalnia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, wraz z poprawionym uzasadnieniem, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2. Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy przedmiotem oceny organu regulacyjnego jest poprawiony projekt taryfy lub poprawione uzasadnienie, przedłożone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 3 uzzwoś, organ regulacyjny odmawiając zatwierdzenia poprawionego projektu taryfy, wobec stwierdzenia, że przedłożone wniosek lub taryfa nie spełniają wymogów określonych w decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 3 uzzwoś, nie ma podstaw do ponownego zobowiązywania przedsiębiorstwa do przedłożenia poprawionej taryfy lub uzasadnienia, skoro ten obowiązek został już skutecznie nałożony na przedsiębiorstwo wcześniejszą decyzją ostateczną. W takiej sytuacji należy uznać, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie przedłożyło w terminie określonym w decyzji, o której mowa w ust. 3, poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2 i w przypadku drugiej przesłanki z art. 24c ust. 4 uzzwoś (czyli gdy wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny z powodu warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, wskazujących na konieczność obniżenia cen i stawek opłat poniżej cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy) organ regulacyjny jest zobligowany do określenia w drodze decyzji tymczasowej taryfy. Niezależnie od powyższego, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią, zawartą w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 1223/23, organ regulacyjny nie miał kompetencji do nakazania stronie, w ramach nałożonego w zaskarżonej decyzji obowiązku do przedłożenia poprawionego projektu taryfy i poprawionego uzasadnienia, zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, które są zgodne z przepisami prawa. Wskazane powyżej uchybienia stanowią naruszenie art. 24c ust. 3 uzzwoś, które miało wpływ na wynik sprawy, wobec nałożenia na stronę decyzją obowiązków w sposób sprzeczny z prawem i z tych powodów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu regulacyjnego podlegały uchyleniu, niezależnie od stwierdzonych poniżej nieprawidłowości przedłożonych przez skarżącą poprawionego projektu taryfy i poprawionego uzasadnienia. Stosownie do. 190 p.p.s.a. wiążące jest też w rozpoznawanej sprawie zawarte w powołanym wyżej wyroku NSA stanowisko co do niezgodności przedłożonego projektu taryfy z przepisami uzzwoś i rozporządzenia taryfowego w zakresie stwierdzonego przez organ regulacyjny braku wyodrębnienia grup taryfowych dla odbiorców, dla których w ramach jednej grupy taryfowej przedsiębiorstwo zastosowało różne stawki abonamentowe. W myśl art. 2 pkt 13 uzzwoś przesłankę do wyodrębnienia taryfowej grupy odbiorców usług stanowi m.in. sposób rozliczeń za świadczone usługi. Zgodnie z § 13 ust. 6 rozporządzenia taryfowego różnicowanie cen i stawek opłat zapewnia się w szczególności przez: 1) podział odbiorców usług na taryfowe grupy odbiorców usług i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług; 2) wybór rodzaju taryfy i odpowiedniej dla niej struktury cen i stawek opłat; 3) uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców usług z poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Z kolei § 13 ust. 4 rozporządzenia taryfowego przewiduje, że koszty odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego nie są uwzględniane w stawce opłaty abonamentowej dla odbiorców usług rozliczanych w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowego ceny i stawki opłat powinny być różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić eliminowanie subsydiowania skrośnego. W światle powyższego i wobec wiążącej wykładni NSA, że stawka opłaty abonamentowej jest elementem wyodrębniającym de facto grupy taryfowe i służy zróżnicowaniu warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, należało przyjąć, że wadliwym było umieszczenie przez przedsiębiorstwo w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców opomiarowanych i nieopomiarowanych. Stosownie do. 190 p.p.s.a. wiążące jest też w rozpoznawanej sprawie zawarte w powołanym wyżej wyroku NSA stanowisko co do błędnego ujęcia przez przedsiębiorstwo w kalkulacji kosztów taryfy, przy ustalaniu ceny za odprowadzanie ścieków, wielkości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych przez gminę do oczyszczalni ścieków przez system kanalizacji deszczowej. Zgodnie z art. 2 pkt 10 uzzwoś definicja ścieków komunalnych obejmuje ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z powołanego przepisu wynika, że wody opadowe lub roztopowe stanowią część ścieków komunalnych tylko wówczas gdy przedostały się one do kanalizacji sanitarnej, natomiast wody opadowe lub roztopowe, odprowadzane systemami kanalizacji deszczowej służącymi do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemami kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, nie stanowią ścieków komunalnych, lecz wody opadowe lub roztopowe w rozumieniu art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (przez które rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych). Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowego cena za odprowadzone ścieki stanowi wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków, w tym ścieków komunalnych lub ścieków przemysłowych; do ceny dolicza się podatek od towarów i usług w wysokości określonej odrębnymi przepisami. W świetle powyższego przy ustalaniu ceny taryfowej za odprowadzanie ścieków nie mogą być uwzględnianie koszty odprowadzania przez gminę do oczyszczalni ścieków wód opadowych i roztopowych z kanalizacji deszczowej, albowiem nie są to ścieki odprowadzane przez odbiorcę usług przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego do kanalizacji sanitarnej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ppsa, sąd uchylił decyzje obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne wobec uzyskania na rozprawie informacji od skarżącej, że decyzją z 29 maja 2024 r. organ regulacyjny zatwierdził złożony przez spółkę późniejszy projekt taryfy. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie w art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty sądowe (657 zł) składały się wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa za pełnomocnictwo (17 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego (480 zł).