V SA/Wa 1737/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - spec. Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. R. (zwanego dalej skarżącym) decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Finansów (dalej jako Minister, organ odwoławczy lub II instancji) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności wynikającej z nieuregulowanego mandatu karnego kredytowanego – Nr [...] z [...] października 2012 r. w kwocie 500 zł. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: Pismem z 15 października 2012 r., uzupełnionym pismami z 19 listopada 2012r. i z 12 grudnia 2012r. skarżący zwrócił się do Wojewody [...] o umorzenie należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego. Skarżący uzasadnił wniosek trudną sytuacją materialną. Wyjaśnił, że pobiera zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. w wysokości 313 złotych i że jest to jego jedyny dochód. Decyzją z [...] marca 2013r. Wojewoda [...] odmówił umorzenia należności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów prawa dotyczących umarzania przedmiotowych należności. W ocenie organu I instancji w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie należności pieniężnej wynikającej z grzywny nałożonej mandatem karny kredytowanym. Rozpoznając odwołanie M. R. od ww. decyzji organu I instancji, Minister Finansów decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że z art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: "u.f.p.") wynika, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania. W ocenie Ministra Finansów na podstawie informacji zebranych w toku postępowania odwoławczego należało uznać, iż zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, ponieważ jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a jedyny dochód stanowi zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. w kwocie 313 złotych. Organ uznał zatem, że uzyskiwane dochody są niewielkie w stosunku do typowych koniecznych wydatków. Zachodzą również podstawy do tego, by uznać za prawdopodobne, że egzekucja przedmiotowej należności okaże się bezskuteczna. Organ stwierdził, że w sprawie umorzenie należności jest dopuszczalne, gdyż spełniona jest jedna z przesłanek dopuszczających umorzenie określonych w art. 56 u.f.p. Jednakże działając w ramach uznania administracyjnego Minister Finansów odmówił umorzenia należności ze względu na interes publiczny. Zdaniem organu odwoławczego interes publiczny polega na przestrzeganiu zasady sprawiedliwości i równości wobec prawa oraz ochrony interesu fiskalnego Skarbu Państwa. W ocenie Ministra otrzymywanie finansowej pomocy społecznej przez osobą ukaraną grzywną nie oznacza co do zasady, że istnieje interes publiczny w umorzeniu należności wynikającej z grzywny. Szczególny charakter i rola należności, niemożliwość egzekucji ze świadczeń pomocy społecznej oraz zasady postępowania w sprawach wykroczeń powodują, że ważniejsze - z punktu widzenia interesu publicznego - jest utrzymanie obowiązku zapłaty, jako kary, niż umorzenie w celu ochrony interesu dłużnika, skoro to dłużnik wybrał rodzaj kary powodujący obowiązek poniesienia wydatków. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że skarżący oświadczył, że dopuszczał się kradzieży w przeszłości i nie ma zamiaru zaniechać swojego postępowania w przyszłości. Taka postawa jest niedopuszczalna i nieznajduje żadnego usprawiedliwienia w związku z trudną sytuacją materialną. Jest to deklaracja uczynienia sobie z kradzieży źródła utrzymania i głębokiej demoralizacji. Biorąc zatem pod uwagę zasadę praworządności oraz prewencyjną funkcję kary, odmowa umorzenia należność z tytułu grzywny była, w ocenie Ministra Finnansów, bezsprzecznie słuszna. Pismem z 16 czerwca 2013 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż jego jedynym dochodem jest zasiłek stały w wysokości 313 złotych miesięcznie. Wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym z całkowitą niezdolnością do pracy. Wskazany zasiłek pozwala jedynie na uregulowanie kosztów związanych z mieszkaniem. Nie pozwala natomiast na zakup żywności, leków, ubrań. Dlatego też skarżący kradł i będzie to czynił nadal. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z 20 stycznia 2014r. skarżący podtrzymał skargę. Wskazał na błędną wykładnię art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. i podkreślił, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował instytucję uznania administracyjnego. Jego zdaniem organy obydwu instancji nie wykazały w dostateczny i przekonujący sposób braku ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego, co jest warunkiem koniecznym merytorycznej oceny zasadności wniosku. Organy błędnie przyjęły, iż pojęcie ważnego interesu dłużnika można ograniczyć tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie należności. Ponadto, zdaniem skarżącego, za nietrafnością interpretacji art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. dokonanej przez Ministra Finansów przemawia również fakt nieuwzględnienia, iż za umorzeniem grzywny nałożonej na niego przemawia interes publiczny, gdyż aby ją spłacić musiałby korzystać z pomocy Państwa, a to jak podkreśla się w orzecznictwie nie leży w interesie publicznym. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził, aby została ona podjęta z naruszeniem prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1 u.fp., ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego powyżej przepisu oraz art. 57 u.f.p. należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 u.f.p. stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których uprawniony organ ma prawo umorzenia zadłużenia. Zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 u.f.p. jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek ( lub kilku) z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 pkt 1 - 5 u.f.p. może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (patrz: uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz www.nsa.gov.pl). Przechodząc do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Minister Finansów prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności stwierdzając, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, utrzymującą się z zasiłku stałego w wysokości 313 złotych, co pozwoliło organowi orzekającemu przyjąć, że zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej oraz, że zachodzą podstawy do uznania, że egzekucja należności może okazać się bezskuteczna. W ocenie Sądu w badanej sprawie organ, wypełniając regulację przepisu art. 107 § 3 k.p.a., odniósł się do zebranego materiału dowodowego w aspekcie przesłanek umorzenia zaległości określonych w ustawie o finansach publicznych, rozważając go przy tym w świetle ważnego interesu dłużnika. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że w sprawie mogłaby występować przesłanka do umorzenia powodowana ważnym interesem skarżącego. Jednakże w powyższym kontekście umorzeniu z tego powodu, jak słusznie zauważył Minister, sprzeciwiałby się interes publiczny. W tym miejscu bezzasadny jest zarzut skarżącego polegający na nie rozważeniu przez organy ważnego interesu dłużnika, gdyż Minister w zaskarżonej decyzji wprost wskazał, że taki interes istnieje, jednakże ze względu na interes publiczny - o którym szerzej będzie mowa poniżej - oraz uznaniowy charakter decyzji umorzenie należności z tytułu grzywny byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Interes publiczny organ odniósł do respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa i zasadnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie przyczyną powstania należności było działanie wnioskodawcy, którego skutkiem było wymierzenie kary grzywny w wysokości i terminie płatności zaakceptowanym przez niego. Sankcje prawne związane z popełnieniem wykroczenia, za które skarżący został ukarany, zostały przez ustawodawcę przewidziane w postaci grzywny, dlatego umorzenie tej kary powodowałoby uchylenie jej skutków i oznaczałoby zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. Trzeba bowiem zwrócić uwagę w odniesieniu do grzywien nakładanych za popełnienie wykroczeń, że do istoty tej należności należy, że obok funkcji dochodowej Skarbu Państwa na pierwszy plan wysuwa się funkcja sankcyjna (kara za wykroczenie). Zasadnie także Minister Finansów wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o egzekucji w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) zapewniają ochronę dłużnika przed nadmiernymi skutkami egzekucji (w konkretnym wypadku wręcz uniemożliwiają taką egzekucję). Zatem argument skarżącego wskazujący na fakt, że aby zapłacić grzywnę skarżący musiałby uczynić to ze środków pochodzących od Państwa (tu środki z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie) jest bezzasadny. Organ zasadnie bowiem wskazał, że zapłata tej grzywny potencjalnie będzie możliwa w przyszłości w wypadku uzyskania przez skarżącego dochodów z innych źródeł, z których będzie możliwa spłata tej należności lub też jej przymusowa egzekucja. Wypada także zwrócić szczególnie uwagę na fakt, że skarżący przyjął mandat, nie zdecydował się na postępowanie przed sądem, gdzie mógłby przedstawić zarówno powody dla których zdecydował się na popełnienie wykroczenia (kradzieży) oraz wyjaśnić swoją sytuację majątkową. Powyższe powody mogłyby mieć wpływ na uznanie skarżącego winnym oraz na rodzaj lub wysokość nałożonej kary. Jednakże skarżący, znając swoją sytuację, przyjął mandat w dniu [...] października 2012r. i już 15 października 20012r. wystąpił z wnioskiem o umorzenie. Skarżący nie wykazuje również aby nastąpiły jakieś nieprzewidziane, nadzwyczajne zdarzenia mogące mieć wpływ na jego sytuację. Dlatego też w konkretnej sprawie w interesie publicznym będzie odmowa umorzenia należności. Tym bardziej, że jak wynika z treści pism kierowanych do organów administracyjnych oraz Sądu, nałożona kara w żaden sposób nie odstraszyła skarżącego od popełniania tego rodzaju wykroczeń (kradzieży), gdyż jak zadeklarował skarżący popełniał on w przeszłości kradzieże i będzie on czynił to nadal. Zatem umorzenie takiej kary spowodowałoby raczej poczucie bezkarności u skarżącego i zupełnie byłoby sprzeczne z interesem publicznym. W powyższym kontekście słuszne Minister Finansów dokonał analizy sprawy pod kątem okoliczności związanych z utrzymywaniem się z pomocy społecznej i wpływu ich na ocenę spełnienia przesłanki interesu publicznego w umorzeniu wnioskowanych należności. Trafnie zauważył organ odwoławczy, odnosząc się do wyżej wskazanych wartości, że umorzenie przedmiotowych należności Skarbu Państwa naruszałoby interes publiczny. Ponadto, o czym również była mowa wyżej, odmowa umorzenia należności z tytułu grzywny wynika z tego, że w interesie publicznym leży skuteczne karanie sprawców wykroczeń. Umarzanie należności niweczy karę grzywny i czyni, że sprawca pozostaje bezkarny. Reasumując obecna sytuacja finansowa mogłaby stanowić przesłankę do umorzenia należności, jednakże zestawiając tę sytuację z postawą skarżącego w zakresie konieczności przestrzegania prawa, to trzeba stwierdzić, że w interesie publicznym jest nieumorzenie należności. Umarzenie bowiem należności mogłoby doprowadzić do stwierdzenia, że trudna sytuacja finansowa zawsze usprawiedliwia brak konieczności wywiązywania się z zobowiązań powstałych w skutek naruszenia przepisów prawa. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie dokonane ustalenia organu są spójne i logiczne i nie wykraczają poza zakres swobodnej oceny dowodów. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ bowiem przeprowadził postępowanie i dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która to ocena znalazła się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461).