V SA/Wa 1739/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... czerwca 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę W dniu 29.09.2009 r. Z. P. H. złożył wniosek o dofinansowanie w ramach środka 1.5. "Rekompensaty społeczno – gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" Program operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w S. decyzją z dnia (...).3.2010 r. – stosownie do treści art. 9 pkt. 4 lit. a ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619), art. 104 k.p.a., art. 3 lit. b), art. 18, art. 27 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006 r.), § 21 ust. 1 oraz § 37 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybacki 2007-2013" (Dz. U. z 2009 r. Nr 101, poz. 840 ze zm.) – odmówił ww. przyznania pomocy finansowej. W efekcie wniesionego odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 7.6.2010 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 9 pkt. 4 lit. a oraz art. 13 ust. 1, 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackim 2007-2013" oraz art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z dnia 15.08.2006 r.) – orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia zwrócono uwagę, że zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", zwanego dalej rozporządzeniem krajowym, "pomoc w ramach rekompensat społeczno – gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana, w formie rekompensaty, rybakowi, który: 1. trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka; 2. ukończył, co najmniej 55 rok życia; 3. pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim, co najmniej 10 lat." Ponadto, zgodnie z art. 3 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 2223 z dnia 18.08.2006 r.), zwanego dalej rozporządzeniem wspólnotowym, rybak to osoba, której zajęciem – uznawanym przez państwa członkowskie – jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego, co oznacza, że musi być zatrudniony, jako rybak na dzień składania wniosku o dofinansowanie. Poza tym, zgodnie z pkt. 3 ust. 5 załącznika nr I do rozporządzenia krajowego, należy przedłożyć "pisemne zobowiązanie ubiegającego się o dofinansowanie do zaprzestania wykonywania zawodu rybaka – w przypadku, gdy wymaga tego specyfika operacji". Oznacza to, iż wnioskodawca, tj. rybak pracujący w zawodzie, wraz z wnioskiem o dofinansowanie winien przedłożyć zobowiązanie do trwałego zaprzestania wykonywania obecnego zawodu, które to następnie powinien zrealizować na dzień przyznania pomocy, co dodatkowo sugeruje, że w dniu składania wniosku wnioskodawca powinien czynnie wykonywać zawód rybaka. Powyższe jest zgodne ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", z dnia 14.08.2009 r. znak RYBzspo-076-271/2009(1) L.dz./2113, zgodnie z którym beneficjenci powinni być czynni zawodowo na dzień złożenia wniosku. Według opinii Departamentu Rybołówstwa MRiRW brak jest jakichkolwiek przesłanek merytorycznych do udzielenia przedmiotowej pomocy rybakom, którzy odeszli z zawodu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Stanowisko Instytucji Zarządzającej stanowi tzw. wykładnię autentyczną dokonaną przez ustawodawcę i tym samym rozwiewa wszelkie wątpliwości odnośnie interpretacji § 21 rozporządzenia krajowego. Wykładnia ta dokonywana jest przez organ administracji publicznej, który ustanowił dany przepis prawny; ma dla organu orzekającego w sprawie charakter pomocniczy, stanowiący wytyczną w zakresie interpretacji danego aktu normatywnego. W nawiązaniu do powyższego, osoby, które trwale zaprzestały wykonywania zawodu rybaka przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie nie mogą zostać uznane za rybaków w myśl art. 3 lit. b) rozporządzenia wspólnotowego. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż fakt posiadania dokumentów uprawniających wykonywanie zawodu rybaka nie jest równoznaczny z wykonywaniem tego zawodu na czynnym statku rybackim. W wyniku analizy dokumentacji sprawy przez Zachodniopomorski Oddział Regionalny, organ Odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z przedłożonymi świadectwami pracy potwierdzonymi wyciągami pływania Z. P. H. pracował w zawodzie do 1989 r., co potwierdza fakt, że na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie nie był zatrudniony jako rybak. Jednocześnie zgodnie z art. 18 rozporządzenia wspólnotowego Program Operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" obejmuje okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2013 r. W związku z powyższym nie ma możliwości udzielenia pomocy finansowej na realizację operacji dotyczącej wcześniejszej emerytury osobom, które utraciły pracę przed rozpoczęciem ww. okresu. W świetle wyżej przedstawionych faktów wnioskodawca nie może uzyskać rekompensaty w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno – gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" dotyczącej operacji wcześniejszej emerytury, ponieważ nie potwierdził wykonywania pracy, jako rybak na czynnym statku rybackim w dniu składania wniosku o dofinansowanie. Organ zauważył, iż Program Operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybacki 2007-2013" ma na celu przeprowadzenie restrukturyzacji sektora rybołówstwa, a przyznawana pomoc ma zrekompensować pracownikom skutki tej restrukturyzacji. Dlatego ww. pomoc jest skierowana do rybaków, którzy mają zamiar trwale zaprzestać wykonywania zawodu rybaka w związku z realizacją programu. Skargę na powyższą decyzję złożył Z. P. H., który wniósł o jej uchylenie i "rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy poprzez przyznanie pomocy finansowej" oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W motywach wskazał, że spełnił wszystkie warunki aby uzyskać przedmiotową pomoc, a mianowicie: trwale zakończył wykonywanie zawodu rybaka, ukończył 55 rok życia, pracował na statku rybackim 10 lat. Następnie skarżący opisał sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez pracowników ARiMR w S.. Skrytykował żądanie udokumentowania zatrudnienia na statku rybackim w chwili składania wniosku (mającego wynikać z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 26.6.2009 r.). Stoi to – zdaniem Skarżącego – w oczywistej sprzeczności z zapisem rozporządzenia krajowego, które jednoznacznie w § 21 ust. 1 pkt. 1 stanowi, że pomoc w ramach rekompensat społeczno – gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana, w formie rekompensaty, rybakowi, który trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka. Zapis ten jednocześnie określa stan, w jakim pozostaje poprzez zastosowanie w przepisie zapisu w czasie przeszłym dokonanym (zaprzestał - kiedyś w przeszłości). Nie ma zapisu "zaprzestanie" - forma czasu przyszłego ani "zaprzestaje", jako forma czasu teraźniejszego. Należy z tego domniemywać, że zapis jednocześnie wskazuje osobę, która kiedyś w przeszłości (nieokreślonej) zaprzestała wykonywania zawodu rybaka. W związku z powyższym, próba interpretacji tych zapisów w sposób inny niż wynika to z zasad gramatycznych jest nadużyciem. Tak samo należy traktować – zdaniem Skarżącego – informację, że zapis rozporządzenia zmieniany jest przez doraźną próbę interpretacyjną dokonywaną przez Instytucję Pośredniczącą w zakresie realizacji osi 1-2 Programu Operacyjnego. Kolejną próbą manipulacji semantycznej stosowanej przez ARiMR jest interpretacja znaczenia słowa "rybak" sugerując, że jest to osoba, która wykonuje czynnie (w chwili składania wniosku) zawód rybaka. W efekcie stwierdza: "Przyjęcie takiej interpretacji powoduje kolejny paradoks, polegający na tym, że zgodnie z zapisem rozporządzenia pomoc w ramach rekompensat społeczno – gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana rybakowi, który zaprzestał wykonywania zawodu, więc nie jest już rybakiem – ergo – nie ma prawa ubiegać się o rekompensatę. Rdzeniem państwa prawnego jest zasada praworządności oznaczająca, że administracja działa na podstawie przepisów prawa. Z istotą państwa prawnego wiążę się także zasada pewności prawa (której elementami są: jawność, stabilność i jasność prawa) i zasada ochrony praw słusznie nabytych (uzyskane raz prawo nie może być odebrane lub w niekorzystny sposób zmodyfikowane). Uznając i szanując tę zasadę i wynikającą z niej zasadę stosowania wprost obowiązującego prawa, w tym aktów wykonywanych wprowadzających szczegółowe rozwiązania implementacyjne, uznając, zasadę, że akt niższego rzędu nie może zmienić brzmienia aktów rzędu wyższego – interpretacja nie zmienia rozporządzenia. Opisana sytuacja budzi uzasadnione wątpliwości, że w trakcie procedowania nad rozpatrzeniem wniosków złożonych w ramach środka 1.5 Rekompensaty społeczno – gospodarcze w celu zarządzania krajową flota rybacką, program operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybacki 2007-2013" została naruszona zasada ochrony praw słusznie nabytych." W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia krajowego, w brzmieniu sprzed 26 marca 2010 r., pomoc w ramach rekompensaty społeczno – gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana, w formie rekompensaty, rybakowi, który: 1) zaprzestał wykonywania zawodu rybaka; 2) ukończył co najmniej 55 rok życia; 3) pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat. Przepis art. 27 ust. 1 lit. d rozporządzenia wspólnotowego wskazuje, że ze środków Europejskiego Funduszu Rybackiego mogą być wspierane m.in. wcześniejsze odejścia z sektora rybactwa, w tym wcześniejsze emerytury. Z kolei art. 3 lit. b) tego rozporządzenia definiuje pojęcie "rybaka", wskazując, że jest to osoba, której zajęciem - uznanym przez państwo członkowskie - jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego. W definicji tej położono główny nacisk na fakt zajmowania się przez daną osobę zawodowym rybactwem na pokładzie czynnego statku rybackiego. Oznacza to zatem, iż rybakiem jest ten, kto aktywnie wykonuje zawód rybaka na statku rybackim. Przywołana definicja wyklucza zatem z zakresu pojęcia "rybak" osoby, które posiadają wprawdzie uprawnienia do pracy w zawodzie rybaka, lecz faktycznie tego zawodu nie wykonują na statku rybackim w okresie ubiegania się o przyznanie pomocy. Przyjęcie takiej interpretacji art. 3 lit. b rozporządzenia wspólnotowego prowadzi do wniosku, iż pomoc finansowa w ramach operacji wcześniejsze emerytury w zakresie środka 1.5, o której mowa § 21 ust. l rozporządzenia może być zatem przyznana tylko osobie, która przed przyznaniem pomocy (data wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu pomocy) w sposób czynny wykonywała zawód rybaka na statku rybackim i która do dnia przyznania pomocy trwale zaprzestała wykonywania tego zawodu. Zaprezentowana interpretacja przepisu art. 3 lit. b rozporządzenia wspólnotowego, jak i przyjęte w oparciu o przepisy krajowe kryteria oceny podmiotów, którym może być przyznana pomoc na operację wcześniejsze emerytury w ramach środka 1.5 jest zgodna ze stanowiskiem Komisji Europejskiej wyrażonym w piśmie kierowanym do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w którym Komisja przywołując definicję "rybaka" z rozporządzenia wspólnotowego stwierdziła "Ubiegając się o wcześniejszą emeryturę z EFR, osoba ta, w naszej opinii, powinna być nieprzerwanie czynna zawodowo". Należy też zwrócić uwagę na treść załącznika nr I ust. 5 pkt 3 do rozporządzenia, zgodnie z którym podmiot, który ubiega się o przyznanie pomocy w ramach środka 1.5 musi złożyć wraz z wnioskiem o dofinansowanie pisemne zobowiązanie do zaprzestania wykonywania zawodu rybaka - w przypadku gdy wymaga tego specyfika operacji. Skoro dopiero ubiegając się o pomoc rybak musi złożyć pisemne zobowiązanie, iż zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka (zobowiązanie na przyszłość), nie jest możliwe ubieganie się o pomoc przez podmioty, które przed złożeniem wniosku o dofinansowanie w ramach środka 1.5 m.in. na operację wcześniejsze emerytury zaprzestały już prowadzenia działalności rybackiej. W ocenie Sądu gramatyczna wykładnia § 21 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, iż określone w nim warunki, w szczególności trwałe zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka, wnioskodawca musi spełnić dopiero na dzień wydania decyzji przyznającej pomoc. Powyższe potwierdza fakt, iż beneficjent składając wniosek o dofinansowanie ma obowiązek, zgodnie z cytowaną powyżej treścią załącznika, złożyć oświadczenie (z deklaracją na przyszłość), iż zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka. Podmiot ubiegający się o rekompensatę dopiero na dzień przyznania pomocy ma zrealizować wymóg trwałego zaprzestania wykonywania zawodu rybaka. Powyższe nie koliduje z faktem, iż przedmiotową pomoc przyznaje się rybakowi, a więc podmiotowi zaangażowanemu w zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego. Na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie, inicjującego postępowanie o udzielenie dofinansowania, konieczne jest, aby wnioskodawca był rybakiem w rozumieniu art. 3 lit. b) rozporządzenia wspólnotowego, skoro zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia krajowego to rybak może być beneficjentem wsparcia, o którym mowa w tym przepisie. W świetle powyższego użyte przez prawodawcę wyrażenie "jest przyznawana rybakowi, który (...) trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka (...)" należy, w ocenie Sądu, rozumieć jako możliwość przyznania pomocy rybakowi, (w rozumieniu art. 3 lit. b rozporządzenia wspólnotowego), który po złożeniu wniosku o dofinansowanie, ale najpóźniej do dnia wydania decyzji (przyznania pomocy) zaprzestanie wykonywania zawodu rybaka. Trzeba dostrzec, że skoro Organ winien kwalifikować podmioty, które mogą otrzymać pomoc w ramach przedmiotowego działania biorąc pod uwagę definicję rybaka zawartą w rozporządzeniu wspólnotowym, samo posiadanie przez podmiot ubiegający się o pomoc aktualnych dokumentów uprawniających do wykonywania zawodu nie jest wystarczającą przesłanką do otrzymania pomocy w ramach środka 1.5 operacja "Wcześniejsze emerytury" , jeśli taki podmiot w momencie ubiegania się o pomoc nie jest podmiotem czynnie wykonującym zawód rybaka. Trzeba mieć na uwadze, iż Program Operacyjny "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" nie jest programem pomocy socjalnej związanym z funkcjonowaniem branży rybackiej w krajach członkowskich w latach ubiegłych. Ma on zapewnić restrukturyzację gałęzi gospodarki i zmian w stosunku do stanu obecnego. Celem tego programu nie jest objęcie pomocą pracowników sektora rybackiego wykonujących pracę w okresach poprzednich, bowiem przedmiotem tego programu jest ochrona socjalna pracowników sektora rybołówstwa dotkniętego skutkami realizacji programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich na lata 2007-2013". Pomoc uzyskana przez rybaków, którzy dopiero zamierzają trwale zaprzestać wykonywania zawodu rybaka pozwala łagodzić skutki zmian zachodzących w sektorze rybołówstwa, wynikających ze Wspólnej Polityki Rybackiej Wspólnoty Europejskiej. W świetle powyższego udzielanie pomocy podmiotom, które od wielu lat nie wykonują zawodu rybaka, nie jest zgodne z celem tego programu. Wreszcie zgodnie z art. 55 ust. 1 rozporządzenia wspólnotowego wydatki kwalifikują się do uzyskania wsparcia z EFR, jeśli zostały faktycznie poniesione przez beneficjentów pomiędzy datą przedłożenia Komisji programu operacyjnego lub dniem 1 stycznia 2007 r. - zależnie od tego, która data przypada wcześniej - a dniem 31 grudnia 2015 r. Przedmiotem dofinansowania nie mogą być operacje zakończone przed datą, od której kwalifikują się one do dofinansowania. Stosując ten przepis odpowiednio do operacji o dofinansowanie, której ubiega się Skarżący, a polegającej na trwałym zaprzestaniu wykonywania zawodu rybaka, zdarzenie to nie powinno nastąpić przed 1 stycznia 2007 r. W przedmiotowej sprawie Skarżący faktycznie nie wykonywał zawodu rybaka przed tą datą. W konsekwencji przyznanie pomocy Skarżącemu naruszałoby powyżej wskazane przepisy art. 55 ust. 1, które Agencja jest obowiązana stosować. Jest bezsporną w niniejszej sprawie okolicznością, iż Skarżący nie wykazał w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dn. 29.9.2009 r., że wykonywał zawód rybaka w okresie składania wniosku o dofinansowanie, a zatem nie był w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie rybakiem w rozumieniu art. 3 lit. b) rozporządzenia wspólnotowego. Z przedłożonych przez Skarżącego dokumentów wynika, że pracował jako motorzysta do 1992 r. (świadectwo pracy k-8). Co więcej, w dniu 29 grudnia 2009 r. Skarżący złożył oświadczenie, ż w dniu składania wniosku, tj. 29 września 2009 r. nie był zatrudniony na statku rybackim. Jednocześnie złożył oświadczenie, że od 1989 r. był rencistą, a od 2004 r. przebywa na emeryturze. W konsekwencji należy stwierdzić, że Skarżący nie spełniał warunków określonych w § 21 ust. 1 rozporządzenia krajowego, zgodnie z którym pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących "Wcześniejszych emerytur" jest przyznawana w formie rekompensaty rybakowi, tj. osobie, która aktywnie wykonuje zawód rybaka na statku rybackim. Skarga podlega oddaleniu, jeżeli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Jak to zostało wykazane wyżej Organ w toku postępowania w sprawie z wniosku Z. H. nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływa na wynik sprawy, w związku z czym wniosek o oddalenie skargi zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe należało – stosując treść art. 151 ustawy z dnia 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzec jak w sentencji.