V SA/Wa 174/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. J. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ") z dnia ... grudnia 2019 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" "organ I instancji") z dnia ... września 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją nr ... z dnia ... lutego 2019 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 9.189,84 zł powiększoną o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych W dniu ... maja 2019 roku Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu złożonego przez Skarżącego odwołania, uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nr ... i decyzją nr ... zobowiązał J. J. do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 7.690,32 zł. W dniu 15 lipca 2019 roku (data wpływu do organu) Strona złożyła wniosek do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działającego z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z prośbą o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności określonej do zwrotu decyzją nr ... Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skierował zapytanie do Ministerstwa Sprawiedliwości Departamentu lnformatyzacji i Rejestrów Sądowych Centralnej Informacji o Zastawach Rejestrowych Krajowego Rejestru Sądowego oraz Ksiąg Wieczystych o nieruchomości będące własnością J. J. Ministerstwo Sprawiedliwości Departament Informatyzacji i Rejestrów Sądowych Centralnej Informacji o Zastawach Rejestrowych Krajowego Rejestru Sądowego oraz Ksiąg Wieczystych wskazało, iż Skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej dla której księga wieczysta nr ... została zamknięta w dniu ... stycznia 2017 roku. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia ... września 2019 r. nr ... odmówił umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że Strona wnosi o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności wskazując na brak możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia oraz wysokie koszty utrzymania. Powyższe, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1687), nie stanowi przesłanki umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności, ustalonych Stronie decyzją. Pismem z dnia ... września 2019 Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia ... grudnia 2019 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... września 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki. Organ dostrzegając trudną sytuację materialną Strony, stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, ponieważ Strona osiąga dochód, a także posiada ruchomość w postaci samochodu, która może zostać zajęta w postępowaniu egzekucyjnym. Koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez egzekutora. W związku z powyższym wskazać należy, że przedmiotowe składniki majątkowe Strony przesądzają o możliwości uzyskania kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów dochodzenia i egzekucji przedmiotowej należności. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jej uchylenie oraz o umorzenie należności. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego oraz nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W dniu 27 września 2020 r. Strona złożyła pismo, będące stanowiskiem w sprawie. W piśmie tym zarzuciła naruszenie : -art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak kompleksowej i właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów obrazujących sytuację materialną i zdrowotną Skarżącego, a w konsekwencji tego poprzez nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego; -art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie aktualnych dochodów Strony i jej sytuacji majątkowej na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji, co w praktyce uniemożliwia prawdziwą ocenę co do możliwości finansowych Strony oraz bezpośrednio wpływa na przyjęcie czy w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym uda się również pozyskać kwotę pozwalającą pokryć koszty postępowania egzekucyjnego; -art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji organu, a w szczególności nie odniesieniu się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez Skarżącego, które miały zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym brak szczegółowego odniesienia się do zawartych w odwołaniu zarzutów i argumentacji z uzasadnienia odwołania; -§ 3 pkt 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej poprzez przyjęcie, że jedyną dopuszczalną przesłanką pozwalającą na przyjęcie, że istnieją podstawy do umorzenia zaległości w kwocie 7.690,12 zł jest wszczęcie i umorzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie, podczas gdy przepisy rozporządzenia wymagają jedynie, aby uprawdopodobniona była okoliczność, że wszczęta w przyszłości egzekucja nie pokryje nawet kosztów postępowania egzekucyjnego; -art. 79 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 141 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez ich niezastosowanie mimo, że organ powinien wziąć pod uwagę, że przedstawione w sprawie niezanegowane dowody wskazują na to, że Strona wykazała w sposób niepodważalny, że jej aktualne dochody nie przekraczają kwoty wolnej od egzekucji administracyjnej, a więc wszczęta egzekucja nie pozwoli na ściągnięcie należności głównej, ale także kosztów postępowania; -art. 209 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy wszczęta egzekucja spowoduje poniesienie kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela, co koliduje z przyjęta zasadą dyscypliny finansów publicznych. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, kierując się tymi przesłankami uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Odnosząc się do ram prawnych niniejszej sprawy należy wskazać, że podstawę umarzania w całości lub w części albo odraczania lub rozkładania na raty spłaty stanowi art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Ogólną przesłanką stosowania powyższych ulg jest więc szczególnie uzasadniony przypadek, jednak szczegółowe zasady i tryb umarzania w całości lub w części, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności i wierzytelności, przesłanki zastosowania tych instytucji, a także organy do tego uprawnione, przekazane zostały do uregulowania w drodze rozporządzenia Radzie Ministrów. W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2017 poz. 1687 z poźń. zm., dalej zwane: "rozporządzeniem") Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, może z urzędu umarzać w całości lub w części należności, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z następujących przesłanek: 1) należności nie odzyskano w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego, albo postępowanie upadłościowe zostało umorzone w związku z brakiem majątku upadłego; 2) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiając ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawiając przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 5000 zł; 3) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 4) kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 6) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia Prezes agencji płatniczej umarza z urzędu należności, o których mowa w § 1 pkt 1, o ile należność w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 18, z późn. zm.). Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że z ustalonego stanu faktycznego bezspornie wynika, że przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 przedmiotowego rozporządzenia z oczywistych względów nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie (przesłanki dotyczą nieodzyskania należności w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego albo upadłościowego, śmierci dłużnika lub likwidacji osoby prawnej). Z uwagi również na wysokość należności Strony nie mogą zostać spełnione przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia. Organ bowiem w sposób klarowny wykazał, że należności przekraczały kwotę 100 euro (tj. 428,68 zł w przeliczeniu na złote, mając na uwadze kurs euro na dzień 30 kwietnia 2019 r., bowiem decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych należności została wydana w dniu 29 maja 2019 r.) oraz przekraczały wartość kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. 2015, poz. 1526) koszty upomnienia wynoszą 11,60 zł). Sąd nie podziela zaś stanowiska organów co do wykluczenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia tj. że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Swoja ocenę organy ustaliły na ubogich oświadczeniu Skarżącego zawartym we wniosku o umorzenia należności, że otrzymuje on jak i jego żona po 800 zł renty, a nadto iż posiada on samochód wart 1020 zł. W ocenie organu przedmiotowe składniki majątkowe Strony przesądzają o możliwości uzyskania kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów dochodzenia i egzekucji przedmiotowej należności. W toku postępowania organ wystąpił wyłącznie do Ministerstwa Sprawiedliwości Departamentu lnformatyzacji i Rejestrów Sądowych Centralnej Informacji o Zastawach Rejestrowych Krajowego Rejestru Sądowego oraz Ksiąg Wieczystych z zapytaniem o nieruchomości będące własnością J.J. Ministerstwo Sprawiedliwości Departament Informatyzacji i Rejestrów Sądowych Centralnej Informacji o Zastawach Rejestrowych Krajowego Rejestru Sądowego oraz Ksiąg Wieczystych wskazało, iż Skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej dla której księga wieczysta nr ... została zamknięta w dniu ... stycznia 2017 roku. Organ nie dokonał dalej idących ustaleń w tym zakresie. Ograniczył się jedynie do informacji o stałym dochodzie Strony oraz o posiadanej ruchomości w postaci pojazdu. Pominął również, że w odwołaniu od decyzji Skarżący wskazał, że renta jest zajęta w innym postępowaniu egzekucyjnym. Minister nie dokonał żadnych ustaleń co do prowadzonej egzekucji. Należy mieć jednak na uwadze, iż w tym wypadku doszłoby do zbiegu postępowań egzekucyjnych, co miałoby przełożenie na ewentualną wysokość możliwej do zajęcia części renty. W tym zakresie nie można również pominąć kwestii, że jej część z mocy prawa nie podlega zajęciu. Nie ustalono również dlaczego w toku prowadzonej egzekucji nie zajęto pojazdu i czy tą przyczyną nie było być może nieprzedstawianie przez pojazd żadnej wartości rynkowej. Organ nie poczynił również żadnych innych ustaleń co do marki, stanu technicznego czy stanu prawnego samochodu, z którego można byłoby prowadzić skuteczną egzekucję należności. Poza procentowym wykazaniem kosztów zajęcia pojazdu, pominął w swoich rozważaniach kwestię pozostałych kosztów związanych choćby z przechowaniem zajętego samochodu. W postępowaniu nie dokonano również innych ustaleń co do stanu majątkowego Skarżącego. Brak tych ustaleń nie pozwolił na zgodną z prawem ich ocenę. W konsekwencji nie doszło do prawidłowego uzasadnienia decyzji odmawiającej umorzenia należności. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 13 września 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 275/18, zgodnie z którym katalog przesłanek pozwalających na umorzenie należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej został precyzyjnie określony i wyznacza granice swobodnego uznania organu. Przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes obywateli. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w ocenie Sądu, stanowiło przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe ograniczające się zasadniczo do uzyskania odpowiedzi z Ministerstwa Sprawiedliwości w zakresie nieruchomości, których właścicielem jest Skarżący jest przeprowadzone z naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu w sprawie organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania. W szczególności powinien przede wszystkim w zakresie niezbędnym do oceny zasadności wniosku w zakresie umorzenia należności, ustalić stan majątkowy Strony, w tym nie pominie prowadzonej aktualnie egzekucji wobec Skarżącego jak również dokona niezbędnych w tym zakresie ustaleń co do posiadanego przez niego pojazdu. W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie przesądza o wnioskowanym umorzeniu należności, a jedynie zwraca uwagę na popełnione błędy proceduralne w toku postę+powania zakończonego zaskarżoną decyzją. Marginalnie Sąd wskazuje, iż Strona w skardze złożyła wniosek dowodowy z przesłuchania świadka. Z uwagi jednak na treść art. 106 § 3 p.p.s.a Sąd powyższego wniosku nie mógł uwzględnić. Zgodnie bowiem z przedmiotową normą prawną Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym środkiem dowodowym dopuszczonym w postępowaniu przed sądami administracyjnymi są jedynie dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 litera c p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Stronie został przyznany adwokat w ramach prawa pomocy. Przyznanie lub odmowa przyznania powyższemu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków zostanie orzeczone w trybie art. 258-261 p.p.s.a w odrębnym postępowaniu.