V SA/Wa 1741/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Izabella Janson, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Robert Żukowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wnioskiem z 30 stycznia 2007 r. Skarżąca - B. C. - zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż spłata długu w wysokości 312,15 w sprawie KM 1473/03 oraz 150 zł wobec ZUS jest dla jej budżetu za wysoka, po opłaceniu świadczeń nie zostaje jej nic na zaspokojenie zwykłych potrzeb. Decyzją z [...] lutego 2007 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 83 w związku z art. 28 ust. 4 oraz art. 23 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia odsetek za zwłokę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 8 marca 2007 r. - decyzją z [...] marca 2007 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał, że sytuacja finansowa Skarżącej jest trudna. Niemniej jednak naliczenie odsetek od nieterminowej wpłaty wynika z art. 23 u.s.u.s. Nie są więc one sprawą uznaniową. Każda dokonana przez płatnika wpłata jest rozliczana proporcjonalnie na należność główną i odsetki naliczone od tej należności. Umorzenie odsetek w myśl u.s.u.s. następuje jedynie w sytuacji, gdy umorzona zostaje należność główna. Jeżeli zatem zostaje umorzona kwota składki za dany miesiąc, to wtedy jednocześnie umarzane są odsetki naliczone tek kwoty. Dodał także, że 22 września 2006 r. została zawarta umowa o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek i odsetek, liczonych na dzień złożeniu wniosku o raty i umowa nadal obowiązuje. W skardze z 8 maja 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zwróciła się o zmianę zaskarżonej decyzji z [...] marca 2007 r. poprzez umorzenie odsetek z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Skarżąca w motywach skargi zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację materialną, podniosła, iż ZUS może umorzyć odsetki od należności głównej, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i trudną sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazała, iż po spłaceniu długu wobec ZUS i egzekucji komorniczej z jej emerytury pozostaje 580 zł, a mężowi po spłaceniu długu wobec ZUS pozostaje 420 zł. Po opłaceniu czynszu, światła, gazu i biletu okresowego męża (w sumie 586 zł) na życie pozostaje im 414 zł. Skarżąca zarzuciła, iż w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważenia jej sytuacji materialnej i rodzinnej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty faktyczne i prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. W powyższym kontekście Sąd miał na uwadze m.in. okoliczność, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana przez pracownika organu, który wydał decyzję ZUS i zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS. Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosowanie do art. art. 24, 25 i 27 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, iż pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Należy przyjąć, że art. 24 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Nie ulega wątpliwości, że powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwrócić należało uwagę, iż w rozpoznanej sprawie decyzja Zakładu i decyzja Prezesa Zakładu została wydana - podpisana przez tę samą osobę, tj. Zastępcę Dyrektora M. G. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem decyzji Prezesa Zakładu przez Sąd. Poza powyższym uchybieniem powodującym uchyleniem zaskarżonej decyzji, Sąd nie podzielił poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających i w odpowiedzi na skargę, iż jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreślenie Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreślenie Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreślenie Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Skoro w niniejszej sprawie Prezes Zakładu błędnie przyjął, iż przepisy u.s.u.s. nie zwierają podstaw prawnych do umorzenia samych odsetek, a tego dotyczyła rozpoznana sprawa, to tym samym ocena pozostałych naruszeń prawa zgłoszonych w skardze straciła rację bytu, jako że w istocie odnoszą się one do ustaleń organu, które poczynione zostały na błędnych założeniach normatywnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienie odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 134 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.