V SA/Wa 1742/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz M. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] wykonującego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...] (dalej: płatnik składek lub skarżący) jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...], znak [...], z [...] czerwca 2018 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Oddział ZUS w [...] [...] czerwca 2018 r. wszczął kontrolę płatnika składek poprzez doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli znak: [...] z [...] maja 2018 r. [...] - osobie upoważnionej do reprezentowania płatnika składek. Pismem z 19 czerwca 2018 r. płatnik składek wniósł sprzeciw na czynności kontrolne podjęte i wykonywane – jego zdaniem - z naruszeniem przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Dyrektor Oddziału ZUS w [...] [...] czerwca 2018 r. wydał postanowienie, mocą którego postanowił kontynuować czynności kontrolne. Postanowienie płatnik składek odebrał [...] lipca 2018 r. Pismem z [...] lipca 2018 r. pełnomocnik płatnika składek wniósł zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w [...]. Zaskarżonym obecnie do Sądu postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...], Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w [...] o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a., w związku z art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646) oraz art. 66 ust. 5 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postępowanie odwoławcze nie ujawniło wadliwości postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w [...]. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych, wyjaśnił, że analiza sprawy wykazała brak przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w [...] wyjaśniono przyczyny wszczęcia kontroli u płatnika składek. Kontrola płatnika składek została zarządzona na podstawie pisma z 14 lipca 2016 r. [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej. Wynika z niego, że Oddział Kontroli Podmiotów Leczniczych Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] przeprowadził kontrolę płatnika składek. W jej trakcie ustalono, że [...] i [...] udzielają świadczeń zdrowotnych na podstawie umów o dzieło, w treści których wykazano: "Zamawiający zleca a Wykonawca przyjmuje do wykonania dzieło polegające na: Opracowanie badań i opracowanie statystyki badań." Jak wyjaśniono w postanowieniu Dyrektora Oddziału ZUS w [...], z interpretacji organu kontrolującego wynikało, że wskazane osoby posiadają tytuł technika analityki i w sposób ciągły w godzinach pracy laboratorium od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:00 do 15:00 pobierają materiał do badań laboratoryjnych oraz przeprowadzają badania tego materiału. Wcześniejsza kontrola przeprowadzona u skarżącego przez Oddział ZUS w [...] od [...] lutego 2015 r. do [...] lutego 2015 r., zakończona została protokołem kontroli z [...] lutego 2015 r. Kontrolą objęto ówcześnie okres od stycznia 2012 r. do grudnia 2014 r. Ustalenia kontroli nie dotyczyły zatrudnienia [...] i [...], których dotyczy obecna kontrola wszczęta przez Oddział ZUS w [...] [...] czerwca 2018 r. Prezes ZUS wyjaśnił następnie, że zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Jednakże, jak stanowi art. 58 ust. 2 pkt 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, przepisu nie stosuje się w przypadku, gdy po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi administracji lub państwowej jednostce organizacyjnej w chwili przeprowadzenia kontroli, w tym wskazujące na wystąpienie nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1221 i 2491 oraz z 2018 r. poz. 62, 86,650). Prezes ZUS podkreślił, że obecna kontrola, wszczęta [...] czerwca 2018 r., obejmowała swoim zakresem ubezpieczone: [...] oraz [...] w zakresie prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Postanowienie to zostało zaskarżone przez płatnika do Sądu. W skardze sformułowano zarzuty: I. naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji prowadzenie kontroli pomimo, że dotyczy ona przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą zakończoną przez ten sam organ; II. naruszenia art. 58 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające wszcząć kontrolę dotyczącą przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończona kontrolą w postaci istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub dowodów nieznanych organowi w chwili przeprowadzenia uprzedniej kontroli, podczas gdy takich przesłanek brak; III. naruszenie art. 92a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 59 ust. 9 pkt 1 ustawy naruszenia art.. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji kontynuowanie czynności kontrolnych wobec skarżącego pomimo braku ku temu podstaw. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora ZUS Oddział w [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Decyzja (postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak również uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się wskazanymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dzieje się tak niezależnie od treści zarzutów skargi. W realiach sprawy zarzuty skargi nie są usprawiedliwione. Podstawę wszczęcia obecnej kontroli stanowiło pismo z [...] lipca 2016 r. [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej. Wynika z niego, że Oddział Kontroli Podmiotów Leczniczych Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] przeprowadził kontrolę płatnika składek. W jej trakcie ustalono, że [...] i [...] udzielają świadczeń zdrowotnych na podstawie umów o dzieło, w treści których wykazano: "Zamawiający zleca a Wykonawca przyjmuje do wykonania dzieło polegające na: Opracowanie badań i opracowanie statystyki badań". Z interpretacji organu kontrolującego wynikało przy tym, że wskazane osoby posiadają tytuł technika analityki i w sposób ciągły w godzinach pracy laboratorium od poniedziałku do piątku w godzinach od 7:00 do 15:00 pobierają materiał do badań laboratoryjnych oraz przeprowadzają badania tego materiału. Wcześniejsza kontrola przeprowadzona u skarżącego przez Oddział ZUS w [...] od [...] lutego 2015 r. do [...] lutego 2015 r. zakończona została protokołem kontroli z [...] lutego 2015 r. Kontrolą objęto ówcześnie okres od stycznia 2012 r. do grudnia 2014 r. Ustalenia kontroli nie dotyczyły zatrudnienia [...] i [...], których dotyczy obecna kontrola wszczęta przez Oddział ZUS w [...] [...] czerwca 2018 r. Inicjujące obecną kontrolę pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydziału Nadzoru nad Systemem Opieki Zdrowotnej ujawnia nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody nieznane organom ZUS w czasie pierwotnie przeprowadzonej kontroli zakończonej protokołem z [...] lutego z 2015 r. Tym samym ziściły wskazane w ar. 58 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo przedsiębiorców przesłanki umożliwiające organom ZUS przeprowadzenie u skarżącego ponownej kontroli w zakresie prawidłowości i rzetelności obliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Niezależnie od tej okoliczności Sąd z urzędu stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Obligowało to Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., do wydania wyroku kasatoryjnego. Jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Zgodnie z art. 59 ust. 3 i 4 sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Art. 59 ust. 7 stanowi z kolei, że organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. Co istotne, nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Jak wynika z art. 59 ust. 9 na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (a więc jak w niniejszej sprawie – o kontynuowaniu czynności kontrolnych), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Co istotne: właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Co ważne, zgodnie z art. 59 ust. 10 nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wreszcie jak wynika z art. 59 ust. 16 do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro tak, w sprawie ma zastosowanie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co oznacza, że zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zażalenie. W realiach sprawy zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w [...] z [...] czerwca 2018 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione do organu I instancji [...] lipca 2018 r. Rozpatrując zażalenie dopiero [...] lipca 2018 r. (po upływie wynikającego z ustawy siedmiodniowego terminu) i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, Prezes ZUS działał z obrazą art. 59 ust. 9 i ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Sąd podkreśla przy tym, że wskazany w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona przecież w oczywisty sposób charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego sprawne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej i pocztowego operatora wyznaczonego. Skoro Prezes ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie organu I instancji o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym oczywiście wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie wspomnianego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych. Z tej przyczyny rozstrzygnięcie Prezesa ZUS, jako wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.