V SA/Wa 1743/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. S. K. złożył w dniu [...] kwietnia 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2010 r. zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35 poz. 217 z późn. zm.). We wniosku wnioskodawca zadeklarował do przyznania płatności działki rolne o łącznej powierzchni 3,75 ha w ramach JPO oraz 2, 80 ha ramach UPO. W dniu [...] września 2010 r. w gospodarstwie rolnym przeprowadzone zostały czynności kontrolne metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Stwierdzono następujące nieprawidłowości: - działka rolna A (JPO): powierzchnia deklarowana 0,68 ha, powierzchnia stwierdzona 0,64 ha, - działka rolna A1 (UPO): powierzchnia deklarowana 0,61 ha, powierzchnia stwierdzona 0,61 ha, (JPO-ugór); stwierdzona uprawa należy do innej grupy upraw niż deklarowana (kod błędu DR7), - działka rolna B (JPO): powierzchnia deklarowana 1,00 ha, powierzchnia stwierdzona 0,92 ha, - działka rolna B1 (UPO), powierzchnia deklarowana 1,00 ha, powierzchnia stwierdzona 0,92 ha, (JPO-ugór), stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana (kod błędu DR7_), - działka rolna C1 (UPO): powierzchnia deklarowana 1,19 ha, powierzchnia stwierdzona 0,53 ha. W dniu [...] marca 2011 r. decyzją nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał stronie jednolitą płatność obszarową w wysokości 1.905,49 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 134,90 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 742,93 zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. S. K. złożył odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wnosząc o weryfikację podjętego rozstrzygnięcia i przeprowadzenie ponownej kontroli w jego obecności. W uzasadnieniu pisma wyjaśnił m.in.:, iż działka rolna A ma obszar 0,68 ha ale kontrolujący nie uwzględnili ogródka przydomowego o powierzchni 0,07 ha, na działce A1 jest trwała uprawa orzecha włoskiego, na działce B kontrolujący nie uwzględnili drogi dojazdowej, na działce B1 jest uprawa trwała leszczyny o powierzchni 0,25 ha a na pozostałej części 0,67 ha w kwietniu posiana była gorczyca, na działce C1 na obszarze 0,66 ha jest uprawa trwała orzecha włoskiego. Organ II instancji - Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach wskazano m.in., że w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym kontroli, w związku z wykrytymi nieprawidłowościami, różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną działki rolnej A do płatności JPO a stwierdzoną wyniosła 3,31%, natomiast różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną działki rolnej A1 w zakresie UPO a stwierdzoną wyniosła 428,30%. Organ II instancji przytoczył również treść przepisów prawa dotyczących pomniejszania kwoty przyznawanej płatności oraz nakładania sankcji w przypadku wykrycia różnicy pomiędzy objęta wnioskiem powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. S. K. zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji jako rażąco niesprawiedliwej i sprzecznej z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbliżone z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Skarga jest zasadna. II. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.7.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w np. art. 156 k.p.a. III. Ostatecznym celem stosowania prawa administracyjnego w trybie postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie powstałej wskutek wniesienia wniosku sprawy przez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Dlatego ściślejsze określenie terminu " decyzja" ma bardzo istotne znaczenie. W kodeksie postępowania administracyjnego o decyzji mówi się w dwóch miejscach i określa się je w różny sposób. Najpierw – za przykładem art. 72 kodyfikacji z 1928 r. – przyjęto w art. 104 § 2 k.p.a. przepis, iż "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Nowsze określenie decyzji znajdujemy w art. 1 pkt 1 k.p.a.: "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Na podstawie tego przepisu można zrekonstruować określenie decyzji administracyjnej jako wydawanej przez organy administracji publicznej w zakresie ich właściwości do rozstrzygania spraw indywidualnych. Gdy chodzi o pojęcie "sprawy indywidualne" można pod tym terminem rozumieć sprawy, w których występują podmioty o charakterze strony, natomiast brak jest w tym określeniu wzmianki o przepisach prawnych oraz o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Trudno będzie usunąć te braki pomijając elementarną teorię stosowania prawa. J. Wróblewski sformułował w ogólnej teorii prawa decyzyjny model stosowania prawa złożony z następujących elementów: 1. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla rozstrzygnięcia sprawy, 2. uznanie za udowodniony fakt oraz ujęcie go w języku stosowanej normy, 3. subsumpcja udowodnionego faktu pod stosowaną normą prawną, 4. ustalenie na podstawie stosowanej normy wiążących konsekwencji faktów uznanych za udowodnione (P. W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, wyd. III zmienione, Warszawa 1986, s. 463). Odnosząc ten model stosowania prawa do stosowania prawa administracyjnego w niniejszej sprawie można zbudować model złożony z następujących elementów: 1) ocena prawnego znaczenia zgłoszonego wniosku, 2) ustalenie zakresu norm prawa administracyjnego, które będą stosowane w celu rozstrzygnięcia sprawy, 3) ustalenie obowiązywania oraz znaczenia tych norm, 4) udowodnienie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, 5) przyporządkowanie treści wniosku i udowodnionych faktów stosowanej normie prawa administracyjnego, 6) ustalenie konsekwencji prawnych wynikłych z przyporządkowania i wyrażenia ich sumy w postaci decyzji (W. Dawidowicz: Słowo wstępne, K.p.a. ustawa o NSA, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sopot, 1999, s. 18-19). W obu modelach teoretycznych zwraca się uwagę na potrzebę udowodnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czego w niniejszej sprawie brakuje. IV. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. w ramach postępowania wyjaśniającego za dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W sprawie niniejszej kluczowym dokumentem jest – bez wątpienia - raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni; jak zaznaczono w tym dokumencie jest to oryginał o numerze 9007-00000022773/11, który – co nie ulega wątpliwości – został sporządzony sprzecznie z treścią art. 76 § 1 k.p.a. Nie został w szczególności wykonany w przepisanej formie, a mianowicie "wyniki kontroli działek rolnych" w zakresie działek: A – zmodyfikowano (poprzez niedozwolone skreślenia) powierzchnię zmierzoną, obwód, efektem czego są dwie powierzchnie stwierdzone 0,68 i 0,64 ha, B – nie do stwierdzenia jest grupa upraw bowiem skreślono "UPO" i nadpisano nieczytelną informację; skreślono dane dotyczące powierzchni zmierzonej i obwodu działki, a także tolerancję pomiaru i nadpisano nowe wartości; C – skreślono "UPO" i nadpisano nieczytelną informację, skreślono dane dotyczące powierzchni zmierzonej i obwodu i nadpisano nowe wartości. Nadto dodano pismem ręcznym kody dotyczące następujących działek rolnych : A-DR40 i DR 13 +, A1 – DR7 oraz C1-DR34, Oczywistym jest, że w tej sytuacji ów "dokument" można uznać za pewien projekt roboczy, który nabierze niebawem ostatecznego kształtu i jest to efektem uwag osoby zatwierdzającej, które zostały poczynione na k. 29 akt administracyjnych. Ich treść wskazuje na liczne uchybienia popełnione w trakcie kontroli czego dowodem są wyjaśnienia wykonawcy (k. 29). Jedne i drugie są na tyle skrótowe, iż trudno ustalić czy są one powodem "ręcznych" zmian w protokole. Fakty te świadczą o całkowitym braku profesjonalizmu w dokumentowaniu poczynionych ustaleń. Z tego dokumentu trudno też się zorientować, kto dokonał tych modyfikacji i jakie przyczyny legły u podstaw tych działań. Wreszcie wątpliwość Sądu budzi fakt, iż podpisy inspektorów terenowych złożone na tym dokumencie są podobne co do kształtu pisma i wskazują na to, iż złożyła je ta sama osoba; gdyby ta wątpliwość została potwierdzona, to również – w świetle treści art. 76 § 1 k.p.a. – należałoby przyjąć, iż ów dokument nie został sporządzony przez powołane do tego osoby. Próżno szukać odpowiedzi na te wątpliwości w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, zatem istniejące wątpliwości nie pozwalają na uznanie, iż w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, co rodzi konieczność uwzględnienia skargi i w trybie art. 134 p.p.s.a. - niezależnie od zarzutów skarżącego. V. Uwzględniając powyższe należy wskazać – in principio – na potrzebę sporządzenia prawidłowego (i to jednoznacznego co do treści) raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Tak sporządzony dokument należy doręczyć rolnikowi, który – stosownie do pouczenia – będzie mógł wnieść zastrzeżenia. Za niedopuszczalną natomiast uznać należy praktykę, jaką przyjęli wykonawcy kontroli, którzy w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazali, że przesyłają skarżącemu protokół z dnia [...] września 2010 r. z informacją: "przedmiotowa kopia raportu z czynności kontrolowanych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nie została jeszcze zatwierdzona przez ARiMR i może ulec zmianie. Jeżeli wprowadzone korekty będą miały wpływ na wysokość płatności, wówczas kopia raportu wraz z korektami zostanie przekazana przesłana ponownie". Taka praktyka dezorientuje rolnika co do terminu wniesienia zastrzeżeń, a mianowicie czy ma je wnosić od niezatwierdzonego projektu, czy czekać na jego ostateczną wersję, która może różnić się treścią, od przekazanej (a być może nigdy nie zostanie doręczona, bo jest on prawidłowy). Oczywiście przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wziąć pod uwagę dokumenty załączone do skargi oraz ocenić twierdzenia zawarte w samej skardze, które dotyczą negacji ustaleń faktycznych. VI. Na marginesie – in fine – należy zwrócić uwagę, iż Sąd nie aprobuje poglądu wyrażonego w postanowieniu Organu z dnia [...] lipca 2011 r., iż jest to oczywista pomyłka pisarska. Tej treści zapis – przy wskazanych, wyżej brakach – winien znaleźć się w części rozstrzygającej decyzji, a mianowicie należało istotnie "uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia". VII.Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c i 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.