V SA/Wa 1743/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. na pismo Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 31 marca 2023 r. nr SAM/SAMSAM/2023/03/01/00049 w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON postanawia: odrzucić skargę. [...] , dalej: "Skarżąca" lub "Strona" wniosła skargę na informację Polskiego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej: "PFRON" z 31 marca 2023 r. o odrzuceniu jej wniosku z 1 marca 2023 r. nr SAM/SAMSAM/2023/03/30/00049, złożonego w ramach Programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność osób z niepełnosprawnością, stanowiącego załącznik do uchwały nr 15/2022 Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 6 października 2022 r., dalej: "Program", w przedmiocie dofinansowania ze środków PFRON kosztów zakupu dostosowanego samochodu osobowego. W odpowiedzi na skargę PFRON wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z uwagi na przedmiot skargi oraz wniosek organu o jej odrzucenie Sąd uznał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 - 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest pismo z 31 marca 2023 r. nr SAM/SAMSAM/2023/03/30/00049, w którym Warmińsko-Mazurski Oddział Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, poinformował Stronę, że wniosek o dofinansowanie ze środków PFRON w ramach programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność osób z niepełnosprawnością został odrzucony. Dla rozważenia i w konsekwencji oceny, czy sprawa ta podlega kognicji sądów administracyjnych niezbędne w świetle powyżej przedstawionych przepisów prawa jest ustalenie, w jaki sposób może zakończyć się postępowanie z wniosku o dofinansowanie w ramach Programu. Tym samym konieczne jest zwrócenie uwagi na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 100), dalej: "ustawa o rehabilitacji", ponieważ na podstawie przepisów tej ustawy Program został uruchomiony. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Na podstawie natomiast art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu, w wysokości do 30% wydatków, przeznacza się na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne. Powołany przepis art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, a także Uchwała nr 15/2022 Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 6 września 2022 r., stanowią podstawę prawną uruchomienia i realizacji Programu Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność osób z niepełnosprawnością. Formę prawa powszechnie obowiązującego posiada pierwszy z tych aktów, ale w żaden sposób nie wynika z niego, aby PFRON wyrażał ocenę składanych wniosków w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż przepisy ustawy o rehabilitacji tylko w art. 47 odnoszą się do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON (przewidując możliwość przeznaczania środków Funduszu na taki cel). Żaden inny przepis ustawy o rehabilitacji do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON się nie odnosi i tej kwestii nie reguluje. Żaden przepis omawianej ustawy nie określa przede wszystkim trybu rozpoznawania wniosków złożonych w ramach tych programów. Nie przewiduje też, aby rozpoznawanie wniosków składanych w ramach programów, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, następowało poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. W tym miejscu należy zauważyć, że tam gdzie ustawodawca uprawnia do wydawania decyzji administracyjnych Prezesa PFRON (bo tylko on reprezentuje Fundusz na zewnątrz i może wydawać decyzje administracyjne), czyni to wyraźnie. I tak na podstawie art. 49 ustawy o rehabilitacji Prezes posiada uprawnienia organów podatkowych określone w Ordynacji podatkowej w zakresie wpłat na Fundusz. Reasumując, w przypadku Programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność osób z niepełnosprawnością, materialnoprawną podstawę działania PFRON stanowi art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji. Z art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, jako przepisu powszechnie obowiązującego nie wynika, aby PFRON miał obowiązek rozpoznawania wniosków o pomoc, w ramach przyjętych programów (w tym powyżej wymienionego), w formie decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd w tym miejscu dostrzega, że przepisy art. 45 ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji, odsyłają w sprawach "nieunormowanych", "nieuregulowanych" w omawianej ustawie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, odesłania do K.p.a. nie są tożsame z koniecznością wydawania przez Prezesa PFRON aktów administracyjnych w trakcie realizacji zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów służących rehabilitacji zawodowej i społecznej. W literaturze przedmiotu zauważa się, że stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna nie można domniemywać z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego. Podstawę wydania decyzji administracyjnej trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, str. 462). Zatem, w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. W konsekwencji, dostrzegając powyższe uznać należy, że niniejsza sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie w ramach programu przyjętego uchwałą Rady Nadzorczej PFRON nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego (który to akt mógłby podlegać kontroli sądu administracyjnego). Nadto, sprawy tej nie kończy również akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność (podlegająca kognicji sądu administracyjnego), musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. W niniejszej sprawie, podstawę udzielania pomocy w ramach Programu Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność osób z niepełnosprawnością stanowił akt zatwierdzony przez Radę Nadzorczą, którego nie można w świetle art. 87 Konstytucji RP zaliczyć do aktów prawa. Z tego też powodu nie można uznać, że pismo PFRON informujące o sposobie załatwienia wniosku (skierowane do Strony, na podstawie załącznika do Uchwały Rady Nadzorczej PFRON), stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, jest to pismo o charakterze stricte technicznym, wyjaśniającym, informującym, i jako takie nie posiada cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym należy stwierdzić, że przedmiot skargi nie dotyczy materii, w której organ byłby zobligowany na podstawie prawa materialnego do wydania jakiejkolwiek decyzji, czy postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To zaś oznacza, iż merytoryczne rozpoznanie niniejszej skargi na pismo z 31 marca 2023 r. nie jest możliwe. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.