V SA/Wa 1748/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę c.v.s. Przedmiotem skargi S.M.(dalej również jako: "Skarżąca" lub "Strona") jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR" lub "organ II instancji") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [..] maja 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [..] przyznał Stronie pomoc finansową na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014-2020, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. W pouczeniu tej decyzji Strona została zobowiązana m.in. do uzupełnienia wykształcenia w okresie 36 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (w pkt 5 ppkt 8), oraz do dostarczenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia w terminie 60 dni od dnia upływu 36 miesięcy od dnia doręczenia ww. decyzji (pkt 6 ppkt 3 pouczenia). Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej została doręczona Stronie w dniu 27 kwietnia 2016 r., dlatego też termin na uzupełnienie wykształcenia upływał w dniu 27 kwietnia 2019 r., a termin na dostarczenie wymaganych dokumentów upływał w dniu 26 czerwca 2019 r. W dniu 20 grudnia 2016 r. Strona złożyła w Podkarpackim OR ARiMR wniosek o płatność pierwszej raty pomocy. Wniosek ten został uwzględniony i w dniu 2 lutego 2017 r. wypłacono na wskazane przez nią konto bankowe 80.000 zł. Następnie w dniu 18 kwietnia 2019 r. zainteresowana złożyła w Podkarpackim OR ARiMR wniosek o wydłużenie terminu na uzupełnienia wykształcenia informując, że w styczniu 2018 r. podjęła naukę w celu uzupełnienia wykształcenia rolniczego, ukończyła kwalifikacyjny kurs zawodowy z zakresu kwalifikacji R.3 Prowadzenie produkcji rolniczej, lecz nie udało jej się uzyskać pozytywnej oceny z części pisemnej egzaminu. Z tego względu zainteresowana wniosła o przesunięcie terminu do 30 września 2019 r., kiedy będą znane wyniki egzaminu poprawkowego. W dniu 6 maja 2019 r. S.M. złożyła w Podkarpackim OR ARiMR kolejny wniosek o przesunięcie terminu przedłożenia dokumentów potwierdzających uzupełnienie wykształcenia do dnia 30 września 2019 r., wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami uzasadniającymi prośbę oraz dokumentację medyczną dotyczącą problemów zdrowotnych jej córki. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Dyrektor Podkarpackiego OR ARiMR odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego zgody na przesunięcie terminu przedłożenia dokumentów potwierdzających uzupełnienie wykształcenia rolniczego, ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania Strony w trybie administracyjnym. Na powyższe postanowienie Strona wniosła zażalenie. Po jego rozpoznaniu organ II instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślono, że podstawę materialnoprawną przyznawania pomocy na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014-2020 stanowi: ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627), dalej "ustawa o EFRROW" oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objetego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 759 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie". W ocenie organu II instancji terminy na uzupełnienie wykształcenia oraz na przedstawienie dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, o których mowa w przepisach rozporządzenia (§ 22 pkt 5, § 23 ust. 5) są terminami materialnymi, które nie mogą być przez organ zmienione ani przywrócone. Skoro zatem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia terminu na uzupełnienie wykształcenia lub złożenia dokumentu potwierdzającego spełnienie warunku uzupełnienia wykształcenia, organ zobowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.". Zgodnie bowiem z tym przepisem "Gdy żądanie, którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez naruszenie: art 61a § 1 k.p.a., a to poprzez błędne jego zastosowanie – polegające na odmowie wszczęcia postępowania, kiedy to cel umowy, tj. pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników zostanie osiągnięty mimo przesunięcia terminu do uzupełnienia wykształcenia, § 22 pkt 5 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie, że przepis ten wskazuje, że Beneficjent jedynie powinien uzupełnić wykształcenie w okresie 36 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Organ zaś błędnie przyjął, że jest to termin nieprzekraczalny, art. 47 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. art. 2 pkt 2 rozporządzenia parlamentu europejskiego i rady (ue) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 - poprzez nierozpatrzenie merytorycznie przedstawionego przez Stronę uzasadnienia przekroczenia terminu w kategoriach "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności". przepisów postępowania, tj. art. 7a i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia przez organ nieodniesienia do zarzutów zażalenia. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że przepisy unijne przewidują możliwość odstępstwa od ustalonych terminów w związku z wystąpieniem "siły wyższej" i "nadzwyczajnych okoliczności". W ocenie Skarżącej jej wniosek powinien zostac rozpatrzony własnie pod tym kątem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Przypomnieć należy, że podstawę materialnoprawną przyznawania pomocy na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014-2020 stanowi ustawa o EFRROW oraz wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia do przyznania pomocy finansowej na ww. operacje typu "Premie dla młodych rolników" konieczne jest łączne spełnienie szeregu warunków. Jednym z nich jest posiadanie kwalifikacji zawodowych określonych w § 5 ust. 1, o czym stanowi § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej Skarżąca wymaganych kwalifikacji nie posiadała. Niemniej jednak pomoc i tak mogła być jej przyznana, ponieważ zgodnie z 5 ust. 3 rozporządzenia pomoc może być przyznana osobie nieposiadającej kwalifikacji zawodowych, o których mowa w ust. 1, jeżeli osoba ta zobowiąże się do ich uzupełnienia, z wyłączeniem stażu pracy, w okresie 36 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Takie właśnie zobowiązanie wzięła na siebie Skarżąca, co znajduje potwierdzenie już we wniosku o przyznanie pomocy, gdzie Wnioskodawczyni zaznaczyła odpowiednią rubrykę w XIII sekcji deklarując uzupełnienie wykształcenia. Obowiązek ten przypomniano również w decyzji z dnia [..] kwietnia 2016 r. przyznającej Skarżącej pomoc finansową – wskazując, że Strona zobowiązana jest do uzupełnienia wykształcenia w okresie 36 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (w pkt 5 ppkt 8), oraz do dostarczenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia w terminie 60 dni od dnia upływu 36 miesięcy od dnia doręczenia ww. decyzji (pkt 6 ppkt 3 pouczenia). Zauważyć należy, że powołany fragment pouczenia stanowi niejako powtórzenie § 22 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym beneficjent powinien uzupełnić wykształcenie w okresie 36 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy – w przypadku, o którym mowa w § 5 ust. 3 oraz § 23 ust. 5 rozporządzenia zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 5 ust. 3, dokument potwierdzający spełnienie warunku, o którym mowa w § 22 pkt 5, jest przedkładany przez beneficjenta dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji w terminie 60 dni od dnia upływu 36 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. Podkreślić należy, że powołane przepisy określają zobowiązania, jakie beneficjent musi wykonać, aby mógł skorzystać z otrzymanej pomocy, bez konieczności jej zwrotu. Nie są to więc "zalecenia" jak chce Skarżąca, lecz obowiązki. Nie może być zatem mowy jak sugeruje Skarżąca o realizacji celu umowy (decyzji o przyznaniu pomocy) pomimo przesunięcia terminu do uzupełnienia wykształcenia i przedłożenia dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. Terminy na wykonanie powyższych zobowiązań mają charakter materialny, co oznacza, że konsekwencją ich uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Termin materialny nie podlega przywróceniu ani przedłużeniu chyba, że taką możliwość przewiduje przepis określający dany termin. Ta szczególna sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ nie miał w ogóle możliwości przedłużenia terminów na uzupełnienie wykształcenia oraz przedłożenie dokumentu potwierdzającego ten fakt wskazanych odpowiednio w § 22 pkt 5 i § 23 ust. 5 rozporządzenia. Skoro decyzja o przyznaniu pomocy finansowej została doręczona Skarżącej w dniu 27 kwietnia 2016 r., to pierwszy z tych terminów upłynął w dniu 27 kwietnia 2019 r., a drugi w dniu 26 czerwca 2019 r. W tej sytuacji jedynym rozstrzygnięciem jakie mogło zostać wydane w przedmiotowej sprawie było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołane okoliczności świadczyły bowiem jednoznacznie o wystąpieniu oczywistej przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego żądanego przez Stronę. Tym samym spełniona została przesłanka polegająca na wystąpieniu "innych uzasadnionych przyczyn", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, iż postępowała ona prawidłowo, skoro, co zostało wykazane, nie wypełniła ciążących na niej obowiązków. W ocenie Sądu okoliczności dotyczące siły wyższej nie mogły być przez organ brane pod uwagę w kontrolowanym postępowaniu. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z tego względu okoliczności powoływane w powyższym zakresie przez Skarżącą mogą być uwzględnione dopiero w postępowaniu dotyczącym zwrotu przyznanej pomocy. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych wskazać należy, że w ocenie Sądu w żaden sposób organ nie naruszył art. 7a k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpił problem rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej, o którym mowa w tym przepisie. Organ nie naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest przekonujące, jasne i logiczne. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.