V SA/Wa 175/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z [...] maja 2006r. nr [...] Przedmiotem skargi z 30 sierpnia 2006 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez panią Z. G. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. nr [...] , uchylająca w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r. nr [...] oraz umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek za okres 08/1999 do 09/1999 w kwocie 90,46 zł - należność główna + odsetki - w wysokości 132,00 zł - wyliczone na dzień 20 lutego 2006 r. jako bezprzedmiotowe; w pozostałej części odmawiająca umorzenia należności finansowanych przez płatnika składek w okresie 08/1999 do 09/1999, w łącznej kwocie 488,67 zł z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pani Z. G., pismem z 14 lutego 2006 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Odział w L. Inspektorat w G. o umorzenie należności wobec ZUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy w części finansowanej przez płatnika składek oraz o umorzenie odsetek od należności wykazanych w wezwaniu do zapłaty nr [...] . W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż od stycznia do listopada 1999 prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. W styczniu 2006 r. otrzymała wezwanie do zapłaty niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Nie podważając zasadności roszczeń zaznaczyła, iż brak wpłaty wynikał prawdopodobnie z Jej niedopatrzenia. Podkreśliła, iż w dniu 13 lutego 2006 r. dokonała części spłaty należności. W toku postępowania administracyjnego Strona uzupełniła swój wniosek o wymagane przez organ dokumenty, tj. oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, oświadczenie płatnika o niekorzystaniu z pomocy publicznej dla przedsiębiorców, umowę o pracę zawartą z firmą "P." K. i wspólnicy Spółka Jawna do dnia 31 maja 2006 r., z której wynika, że jest zatrudniona na stanowisku sprzedawcy w pełnym wymiarze czasu pracy. W wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z [...] maja 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 711,13 zł. W podstawie prawnej decyzji powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu orzeczenia, powołując treść art. 28 ust. 1 - 3 oraz ust. 3a ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ wskazał, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, zgromadzone dokumenty oraz oświadczenie o stanie majątkowym Wnioskodawczyni nie dają podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Organ zauważył, iż pani Z. G. mieszka wraz z rodziną w mieszkaniu czynszowym i prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Zgodnie z dołączoną umową, jest zatrudniona do 31 maja 2006 r. w spółce jawnej "P." K. i wspólnicy jako sprzedawca z wynagrodzeniem miesięcznym 849,00 zł brutto. Natomiast według oświadczenia z 1 kwietnia 2006 r. Wnioskodawczyni pracuje na - etatu i "na dzień dzisiejszy" nie otrzymała umowy. Ponadto pobiera świadczenie emerytalne w kwocie [...] zł miesięcznie netto. Nie osiada nieruchomości oraz ruchomości. Dodatkowo organ wskazał, iż korzystając z prawa przysługującego Jej na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., Strona oświadczyła w rozmowie telefonicznej, iż od 28 kwietnia 2006 r. nie jest już zatrudniona. Biorąc pod uwagę powyższe ustalono, iż sytuacja finansowa wnioskodawczyni nie wyczerpuje całości kryteriów, jakie niezbędne są do pozytywnej oceny wniosku o umorzenie należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zważywszy w szczególności, iż zakres stosowania instytucji umorzenia na podstawie cyt. przepisu, ustawodawca ogranicza do wypadków szczególnych i nadzwyczajnych, spowodowanych działaniem czynników, na które płatnik nie może mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. W odniesieniu do tak rozumianych okoliczności umorzenia argumentacja Wnioskodawczyni nie stanowi uzasadnienia do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Nadto organ podkreślił, iż podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie wzięto pod uwagę fakt, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, określona w art. 28 ww. ustawy. Wnioskodawczyni otrzymuje bowiem świadczenie emerytalne i jest możliwe wdrożenie skutecznej egzekucji z tego świadczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona zakwestionowała stanowisko organu zarzucając, iż w postępowaniu wyjaśniającym nie wykazano, w jaki sposób uznaje się sytuację finansową i rodzinną za szczególną i wyjątkową. Nie określono nadto, jaki stan majątkowy uprawnia do składania wniosku o umorzenie zaległości. W ocenie Strony jej przypadek winien być rozpatrywany indywidualnie, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Zaznaczyła, iż utrzymując się z emerytury nie jest w stanie pokryć zaległości wraz z odsetkami i kosztami postępowania egzekucyjnego. Ponadto podniosła, iż - w Jej ocenie - zaległości powstałe w okresie sierpień - wrzesień 1999 r. uległy przedawnieniu, co powinno być wzięte pod uwagę przez organ orzekający. Decyzją z 13 lipca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), w związku z art. 83 ust. 4 oraz art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) uchylił w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek za okres 08/1999 do 09/1999 w kwocie 90,46 zł - należność główna + odsetki - w wysokości 132,00 zł - wyliczone na dzień 20 lutego 2006 r. jako bezprzedmiotowe; w pozostałej części odmówił umorzenia należności finansowanych przez płatnika składek w okresie 08/1999 do 09/1999, w łącznej kwocie 488,67 zł z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powołując treść art. 28 ust. 3 oraz 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż przepisy cytowanej ustawy przewidują możliwość umorzenia zaległości, jednak nie nakładają na Zakład takiego obowiązku. Zatem odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpią przesłanki do ich umorzenia, jak i wtedy, gdy one nie występują. Jak zauważył Prezes Zakładu, zważywszy na treść art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz mając na względzie, iż postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazało, iż obecne zaległości w stosunku do zadłużenia wykazanego w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. "uległy zmianie w temacie, których Zakład odmawia umorzenia (...)", zasadne stało się rozbicie składek finansowanych przez płatnika, jak i finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Ponieważ - jak wynika z art. 30 ww. ustawy - w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie ma zastosowania art. 28 ww. ustawy, w tej części zadłużenia należało - zdaniem organu - umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast w stosunku do pozostałych należności z tytułu nieopłaconych składek (na ubezpieczenie społeczne własne oraz finansowane przez płatnika za pracownika) w ocenie Prezesa Zakładu nie znaleziono podstaw do zmiany stanowiska zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności - jak zaznaczył organ - pani Z. G. nie wykazała przesłanek, które kwalifikowałby przedmiotowe zadłużenie do umorzenia w trybie art. 28 ust. 3a cyt. ustawy. Podkreślił, iż Strona pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] złotych netto miesięcznie, a do 25 kwietnia 2006 r. była zatrudniona w spółce jawnej "P." K. i wspólnicy. W ocenie organu, z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, aby spłata należności pozbawiła Zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; Zobowiązana nie poniosła strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; nadto u Zobowiązanej nie stwierdzono przewlekłej choroby, która pozbawiłaby Ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jednocześnie, w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy, Prezes Zakładu stwierdził brak podstaw do umorzenia przedmiotowych należności w oparciu o przesłanki całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 1 i 2 ww. ustawy stwierdzając, iż strona otrzymuje świadczenie emerytalne, którego wysokość wskazuje na możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS, pani Z. G. wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem argumentując - jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - iż nieuiszczone należności z tytułu składek za okres sierpień - wrzesień 1999 r. uległy przedawnieniu. Podkreśliła, iż - w Jej ocenie - zważywszy na treść przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych obowiązujących w dacie powstania zaległości składkowych oraz mając na względzie datę, w której przedmiotowe należności stały się wymagalne - zastosowanie winien znaleźć pięcioletni termin przedawnienia. Prezes Zakładu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, iż znowelizowane przepisy dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek, przewidujące dziesięcioletni termin przedawnienia, nie mają zastosowania jedynie do należności, które wygasły przed 1 stycznia 2003 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074). Skoro zatem w momencie wejścia w życie znowelizowanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (1 stycznia 2003 r.) należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz fundusz pracy i fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych za okres od sierpnia do września 1999 r. nie uległy przedawnieniu należy uznać, że do przedmiotowych należności będzie miał zastosowanie jednolity - dziesięcioletni termin przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2006 r. narusza w istotny sposób przepisy procedury administracyjnej oraz przepisy prawa materialnego, co czyni zasadnym uchylenie ww. orzeczeń. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Natomiast będąc uprawnionym do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, stwierdziwszy, iż decyzje obu organów wydane w sprawie niniejszej są wadliwe, orzekł o wyeliminowaniu ich z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego pierwszej instancji celem ponownego jej rozpatrzenia, zgodnie z zaleceniami Sądu, które przedstawione zostaną poniżej. Pismem z 14 lutego 2006 r. pani Z. G. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w L. Inspektorat w G. o umorzenie należności wobec ZUS za okres sierpień - wrzesień 1999 r. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w części finansowanej przez płatnika składek oraz umorzenie odsetek od należności wykazanych w wezwaniu do zapłaty nr [...] . Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia ma wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia (§ 3 art. 107 k.p.a.). A zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 18). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia decyzji (v. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - LEX nr 41681). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy czy okoliczności podnoszonych przez stronę. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję m.in. art. 107 § 3 k.p.a." (v. wyrok NSA II SA 742/84 ONSA 1984/2/67). Kierując się powyższym, należało stwierdzić, iż obie wydane w sprawie decyzje, tj. zaskarżona decyzja, wydana przez Prezesa Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, są wadliwe z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i opłatę dodatkową (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Podkreślić należy, iż dla właściwego zastosowania art. 28 ustawy systemowej zasadnicze znaczenie ma określenie składek, z którymi zalega płatnik. Dopiero ustalenie czy są to składki pracownicze czy też osobiste płatnika, pozwala na prawidłowe zastosowanie art. 28 ustawy systemowej i zakreślenie granic postępowania dowodowego. Pamiętać bowiem należy, iż to norma prawa materialnego wyznacza granice postępowania dowodowego. Na jej podstawie organ ustala, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Przy czym organ ma obowiązek odnieść się do wszelkich okoliczności i dowodów występujących w sprawie w kontekście przepisów prawa materialnego znajdujących w tym postępowaniu zastosowanie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiotem odmowy umorzenia są "należności z tytułu nieopłaconych przez panią Z. G. składek na ubezpieczenie społeczne własne (...) oraz z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne finansowane przez płatnika za pracownika (...).". Jak z powyższego wynika, zastosowanie w sprawie winien mieć zarówno przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z uwzględnieniem przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w ust. 3 - w stosunku do należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (pracowników) w części finansowanej przez płatnika, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - w stosunku do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powołał wprawdzie przepisy art. 28 ust. 1 - 3 oraz 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. i u.s.u.s., jednak nie odniósł przesłanek określonych w ww. przepisach do - wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - odrębnych tytułów należności. Brak wskazanego rozróżnienia może - zdaniem Sądu - sugerować, iż do oceny zasadności umorzenia należności z tytułu nieopłaconych przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne osobiste oraz z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne pracowników (w części finansowanej przez płatnika) mają zastosowanie (łącznie) zarówno przesłanki określone w art. 28 ust. 3, jak i ust. 3a u.s.u.s. oraz w ww. rozporządzenia. To z kolei może prowadzić do błędnego rozumienia przez Stronę przesłanek odmowy umorzenia wnioskowanych należności, godząc w zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, sprawa w tym zakresie wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia przez organ. Dopiero wyjaśnienie powyższego pozwoli na prawidłowe ustalenie podstawy prawnej orzeczenia oraz zakresu jej zastosowania w stosunku do wskazanych (różnych) tytułów należności. Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia również w decyzji organu pierwszej instancji, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz, nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej, ponowne jej rozpatrzenie w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przy uwzględnieniu zakresu żądania Skarżącej wskazanego we wniosku z 14 lutego 2006 r. oraz stanu i tytułów należności z uwzględnieniem ich podziału na tzw. należności osobiste i pracownicze. Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób precyzyjny i wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Strona mogła poznać, zrozumieć i - o ile to możliwe - zaakceptować argumenty i przesłanki jakimi kierował się organ w myśl ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania, określone w art. 15 k.p.a. (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96 - LEX nr 43290). Mając na względzie powyższe, Sąd zauważa, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła zarzut przedawnienia przedmiotowych należności. Motywując zaskarżoną decyzję organ nie odniósł się jednak w żaden sposób do wskazanego zarzutu, a pozbawiając uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odnośnym zakresie waloru informacyjnego i wyjaśniającego, dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Na zmianę powyższego stanowiska nie wpływa fakt ustosunkowania się organu do kwestii przedawnienia należności w odpowiedzi na skargę, zważywszy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca ponownie podniosła ww. zarzut wskazując na brak jakichkolwiek wyjaśnień organu w tym zakresie. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., już tylko na marginesie Sąd zauważa, iż zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego to, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2225/01, Biul.Skarb. 2003/6/25). Mając na względzie powyższe oraz biorąc pod uwagę okoliczności sprawy niniejszej, wątpliwości w ocenie Sądu budzi stwierdzenie organu odwoławczego, iż przesłankę umorzenia postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w odnośnej części stanowi brak zastosowania art. 28 u.s.u.s. w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, wynikający z art. 30 u.s.u.s. Na koniec Sąd dostrzega, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej [...] maja 2006 r. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tę decyzję a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Również decyzja Prezesa Zakładu winna być w taki sposób sformułowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości, iż została wydana właśnie przez ten organ, orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając na względzie wskazane powyżej uchybienia organu pierwszej i drugiej instancji w zakresie postępowania administracyjnego oraz zastosowania przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.