V SA/Wa 175/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie Wojewody M. zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie M.; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz Miasta S. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Miasta S. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Wojewody (...) (dalej: "organ") z dnia (...) listopada 2016 r. Nr (...), w przedmiocie wniosku o dofinansowanie w ramach programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 – 2019 realizacji zadania : "Budowa (...) w S.". Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zawiadomieniem z dnia 2 listopada 2016 r. Komisja oceniająca wnioski o dofinansowanie w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019", dalej: "Komisja", poinformowała Miasto S. o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie zadania pn. "B(...) w S." w ramach programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019", ze względów formalnych. Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. Strona wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewoda (...) stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a dokonana ocena była zgodna z prawem (pismo z dnia 7 grudnia 2016 r. Nr (...)). Organ podtrzymał stanowisko Komisji, że wniosek o dofinansowanie zawierał braki w załączonych dokumentach, których nieprawidłowe opracowanie uniemożliwiało Komisji wezwanie do ich usunięcia. Dołączony projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje pełnego zakresu inwestycji objętej wnioskowanym zadaniem oraz przekrojów poprzecznych pasa drogowego dla wszystkich odcinków, których dotyczy wniosek. Ponadto, zdaniem organu, do wniosku załączono rysunki, które nie stanowiły projektu zagospodarowania terenu określonego prawem. Organ wskazał, że projekt zagospodarowania terenu powinien umożliwiać Komisji miedzy innymi ocenę wnioskowanego zamierzenia pod kątem przesłanek, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U z 2016 r. poz. 126), tak aby na etapie oceny formalnej możliwe było stwierdzenie, czy dla zadania zgłoszonego do dofinansowania konieczne było uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno -budowlanych. Organ zwrócił uwagę, że wchodzące w skład projektu zagospodarowania rysunki są graficznym przedstawieniem powiązań stanu istniejącego i projektowanego terenu oraz określeniem stosunku zamierzonej inwestycji do otoczenia. Elementem wyjściowym do projektowania jest kopia aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, otrzymanej z państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego. Skala mapy powinna być dostosowana do charakteru zamierzenia budowlanego, tak aby zapewnić jego czytelność. Ponadto, na rysunkach projektu zagospodarowania terenu należy oznaczyć granice terenu objętego opracowaniem i orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata. Na mapie przedstawia się usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych (w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych) wraz z oznaczeniem charakterystycznych wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych. Ponadto, projekt zagospodarowania terenu powinien zawierać legendę opisującą wszystkie z projektowanych elementów drogi wraz z objaśnieniem. Natomiast, jak stwierdził organ, załączone rysunki nie posiadały m.in.: skali, legendy wraz z objaśnieniem, przez co Komisja nie mogła w pełni ocenić wniosku inwestora. Dodatkowo, dołączone do wniosku załączniki nie były opisane w sposób, świadczący o ich spójności, a tym samym umożliwiający pozytywną weryfikację kompletności wniosku. Ponadto, do wniosku nie załączono rysunków dla całego wnioskowanego odcinka drogi – (...)- o długości 2877 mb. Załączone rysunki dotyczą pikietaża od km 0+000 do km 0+911,07. Ponadto organ stwierdził, że Wnioskodawca dołączył jedynie część przekrojów poprzecznych pasa drogowego, dotyczących jednego z dwóch odcinków dróg objętych zadaniem, dodatkowo nie były one kompletne gdyż obejmowały tylko około 1/3 długości tego odcinka. Organ zwrócił również uwagę, że do wniosku załączono rysunki dotyczące innych dróg, tj. ul. (...) oraz ul. (...), które nie zostały wymienione we wniosku o dofinansowanie. Organ wskazał, że zgodnie z pkt 2.3. Instrukcji oceny przez Komisję wniosku o dofinansowanie zadań w ramach programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 – 2019, dalej: "Instrukcja oceny wniosku", wniosek nie spełnia wymogów formalnych, miedzy innymi gdy nie zawiera wszystkich wymaganych danych lub nie dołączono do niego wszystkich wymaganych załączników. Natomiast stosownie do pkt 2.8 Instrukcji oceny wniosku, uzupełnieniu podlegały jedynie dokumenty wymienione we wniosku przez wnioskodawcę, a w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe wezwanie do uzupełnienia konkretnego dokumentu, imiennie wymienionego we wniosku. Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła przeprowadzenie oceny wniosku w sposób naruszający obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny. Skarżący podnosi, iż dokumentacja, którą złożył była kompletna, dołączony do wniosku projekt zagospodarowania terenu posiadał zarówno mapę, jak i legendę wraz z objaśnieniem, a przekroje poprzeczne pasa drogowego obejmowały całość obszaru objętego wnioskiem. Ponadto Skarżący stwierdził, że w przypadku stwierdzenia braków wniosku, obowiązkiem Komisji było wezwanie Wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku zgodnie z pkt 2.8 Instrukcji oceny wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 6 marca 2017 r. Pełnomocnik Skarżącego, podtrzymując stanowisko co do kompletności wniosku, wskazał, iż Komisja była w stanie dokładnie określić w jakim zakresie (wskazany kilometraż drogi) wniosek złożony przez Skarżącego miał być niekompletny, co uzasadniało zastosowanie regulacji z pkt 2.8 Instrukcji oceny wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", w związku z ustawą p.p.s.a. W postanowieniu z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II GSK 4033/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do "Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" zastosowanie mają przepisy ww. ustawy wdrożeniowej. NSA stwierdził, że "...zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Ministrów z dnia 8 września 2015r. nr 154/2015 w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" program ten jest programem rozwoju, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.). W myśl zaś art. 30c ust. 1 tej ustawy możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymaga wyczerpania postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją. Stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, środek odwoławczy - w postaci protestu - przysługuje w przypadku negatywnej oceny projektu.(...) z negatywną oceną projektu mamy do czynienia w każdej sytuacji gdy projekt nie otrzyma dofinansowania. W każdej z tych sytuacji zatem - wobec ustawowej regulacji zawartej w przytoczonym art. 30b ust. 1 - przysługiwać winien protest. W konsekwencji za dopuszczalną uznać należy także ochronę sądową - w postaci prawa do skargi - nie tylko w przypadkach, gdy organ odmawia przyznania pomocy na podstawie negatywnej merytorycznej oceny projektu ale także gdy negatywnej oceny dokonano ze względów proceduralnych. Za powyższym przemawia konstytucyjne prawo do sądu. W myśl bowiem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP)." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny. Do stosowania ww. ustawy wdrożeniowej odsyła także opracowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju we wrześniu 2015 r. "Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" (pkt III "Ramy prawne i powiązania z innymi dokumentami strategicznymi"). W myśl art. 30c ust. 3 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny w wyniku rozpatrzenia skargi może: 1) uwzględnić skargę w wypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia, 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Wobec powyższego ocenie Sądu podlega zgodność postępowania organu z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodność z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy), a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym: - Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie zadania w ramach programu wieloletniego pn. Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 – 2019, dalej: "Instrukcja wypełniania wniosku", - Instrukcją oceny przez Komisję wniosku o dofinansowanie zadań w ramach programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 – 2019 dalej: "Instrukcja oceny wniosku". Po zbadaniu legalności oceny projektu, jak również legalności działań podejmowanych przez organ, które znalazły ostateczny wynik w informacji z dnia 2 listopada 2016 r., należy stwierdzić, iż naruszają one prawo. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 30a ust. 3 ww. ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Informacja ta zawiera uzasadnienie oceny, a w przypadku gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b. Protest jest wnoszony do właściwej instytucji zarządzającej bezpośrednio albo za pośrednictwem instytucji, która dokonała oceny projektu; właściwa instytucja zarządzająca rozpatruje protest w terminie nie dłuższym niż 70 dni od dnia jego otrzymania a w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja zarządzająca informuje na piśmie wnioskodawcę; termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 90 dni. Właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem, a w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, iż przewidziany tryb nie został w sprawie zastosowany, co już przesądza o stwierdzeniu, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Oceniający nie zastosowali się także do stanowiącej część obowiązującej dokumentacji konkursowej Instrukcji wypełniania wniosku, która w Uwagach ogólnych wprost odsyła do "Instrukcji oceny przez Komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019" (pkt 15). Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. Wnioskodawca został poinformowany, iż wniosek został odrzucony jako niespełniający wymogów formalnych. Wg Komisji oceniającej wnioski o dofinansowanie wniosek (numer ewidencyjny Urzędu Wojewódzkiego - 176) był niekompletny, gdyż nie dołączono wymaganych Programem załączników, tj. projektu zagospodarowania terenu obejmującego pełen zakres prac objętych zadaniem oraz przekrojów poprzecznych pasa drogowego dla wszystkich odcinków dróg objętych wnioskiem. Ponadto, zdaniem organu, do wniosku załączono rysunki, które nie stanowiły projektu zagospodarowania terenu określonego prawem. Miasto S., które wystąpiło z wnioskiem o dofinansowanie w ramach programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 – 2019 realizacji zadania : "... w S.", twierdzi, że do wniosku dołączone zostały załączniki, m.in. projekt zagospodarowania terenu wraz z przekrojami poprzecznymi pasa drogowego w liniach rozgraniczających z wykazaniem wszystkich elementów drogi. Takie stwierdzenie zostało zawarte również w pkt 14.6 lit. e wniosku o dofinansowanie. W pkt 2.5 Karty oceny formalnej wniosku (numer ewidencyjny 176) odnotowano: - brak przekroju poprzecznego dla ...), - ul. . brak projektu zagospodarowania terenu dla odcinka od 0+000 do ok. 0+150 oraz od ok. 0+650 do 2+092, - załączono arkusze projektów zagospodarowania terenu dla ulic nieobjętych zadaniem (ul. ...). Jak wynika z pkt 2.8. Instrukcji oceny wniosków, w przypadku dokumentów wymienionych we wniosku, które z różnorakich przyczyn nie zostały dostarczone razem z wnioskiem, Komisja każdorazowo wzywa do ich uzupełnienia, pod rygorem odrzucenia wniosku. Wniosek może być uzupełniony jedynie o dokumenty posiadające datę sprzed złożenia wniosku o dofinansowanie oraz wymienione w tym wniosku. W rozpoznawanej sprawie organ nie wezwał Strony do uzupełnienia wniosku mimo, iż zdaniem Sądu, jak słusznie podnosi Skarżący, wystąpiły przesłanki, na które wskazuje przytoczony wyżej pkt 2.8. Instrukcji oceny wniosku. Sąd podziela zarzuty skargi, iż obowiązkiem Komisji było wezwanie Wnioskodawcy do usunięcia braków, na które wskazywał organ, bowiem załączniki w postaci projektu zagospodarowania terenu i przekroju poprzecznego ulic były ujęte we wniosku (pkt 14.6 lit. e ). W rozpoznawanej sprawie, w opisanym stanie faktycznym, Komisja nie wypełniła zatem obowiązku nałożonego na nią w pkt 2.8 Instrukcji oceny wniosku. Nieprawidłowość działania organu we wskazanym zakresie powoduje, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Sprawa powinna zatem zostać ponownie rozpoznana przez właściwą instytucję. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 30c pkt 3 ppkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. O kosztach postępowania Sąd orzekł z mocy art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku ponownego rozpoznawania prawy organ zobowiązany będzie stosować ustawę wdrożeniowa i znajdującą w niej oparcie, omówioną wyżej dokumentację konkursową.