V SA/Wa 1750/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oraz nałożenia sankcji: oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] (dalej: "Skarżący" lub "Strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący złożył [...] maja 2017 r. wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 wraz z materiałem graficznym. Zadeklarował w nim powierzchnię do przyznania pomocy ONW - strefa nizinna I - 74,88 ha. Organ I instancji wykluczył część zadeklarowanej do płatności powierzchni, gdyż w toku przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że zadeklarowane do płatności ONW działki o łącznej powierzchni 67,79 ha położone są poza obszarem uprawniającym do przyznania płatności ONW - strefa nizinna I. Organ I Instancji stwierdził, że powierzchnia położona na obszarze ONW strefa nizinna I wynosi 7,09 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r., s. 549 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie 1306/2013". Decyzją z [...] czerwca 2018 r. organ I instancji odmówił Stronie przyznania płatności ONW oraz naliczył karę administracyjną w kwocie 9.886,34 zł. Pismem z [...] czerwca 2018 r. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Wskazał w nim, że wykluczone z płatności działki zadeklarował we wniosku w wyniku omyłki. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował przesłankę odmowy przyznania płatności ONW wskazaną w art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Zastosowane pomniejszenie płatności w wysokości 1,5-krotności stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej, przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności (7,09 ha), ustaloną w wyniku wykluczenia obszaru 67,79 ha. Obszar ten nie znajduje się w strefie nizinnej I ONW. Zgodnie z § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015, poz. 364 ze zm.), dalej: "rozporządzenie ONW" właściwa lokalizacja powierzchni objętej wnioskiem o przyznanie płatności ONW stanowi bezwzględną przesłankę przyznania płatności. Organ II instancji stwierdził, że Skarżący w odwołaniu nie kwestionował faktu, że część działek powinna zostać wykluczona z płatności. W odniesieniu do argumentacji wskazanej w odwołaniu, jakoby zadeklarowany do płatności obszar został uwzględniony we wniosku przez pomyłkę, organ II Instancji uznał stanowisko Skarżącego za bezzasadne. Zaznaczył, że w sytuacji, gdy strona dąży do uzyskania określonego przywileju finansowego (w tym środków unijnych) winna dołożyć wszelkiej należytej staranności w celu jednoznacznego i pełnego wykazania, że spełnia wszelkie ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach. Pismem z [...] września 2018 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje organu I oraz II instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 59 ust. 6 rozporządzenia 1306/2013 poprzez brak kwalifikacji błędu rolnika jako błędu oczywistego, co uniemożliwiało rolnikowi skorygowanie błędu w deklaracji po dniu złożenia wniosku, a przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie płatności ONW na rok 2017, c) art. 64 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1306/2013 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten zakazuje nakładania kar administracyjnych w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6 rozporządzenia 1306/2013. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji organu I, jak i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Przypomnieć należy, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR odmawiającą Skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2017 oraz nakładającą na Stronę, na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 sankcję w wysokości 9.886,34 zł. Stosownie do art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Mając na uwadze powyższe, po wyznaczeniu wartości przedeklarowania zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014 organy administracji prawidłowo ustaliły, że zmniejszenie wyliczone jako 1,5-krotność stwierdzonej różnicy przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności, a w konsekwencji zasadnie odmówiły przyznania płatności i nałożyły na Stronę karę administracyjną w kwocie 9.886,34 zł. Zgodnie z art. 74 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. W trakcie postępowania prowadzonego w celu weryfikacji wniosku o płatność organy administracji ustaliły, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW w strefie nizinnej I wynosiła 74,88 ha. Powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna I wynosiła natomiast 7,09 ha. Organy administracji wyjaśniły, że powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia 1306/2013. Organy administracji prawidłowo stwierdziły, iż niedopuszczalne jest przyznanie płatności do działek nieznajdujących się na obszarach ONW. Warunek taki określony został w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenie ONW. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia ONW płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych: na których jest: położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia 1306/2013 o powierzchni co najmniej 0,1 ha, prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1307/2013; położonych na obszarach ONW. Na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha. Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organ I Instancji prawidłowo zastosował przesłankę odmowy przyznania płatności ONW na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014. Zastosowane pomniejszenie płatności w wysokości 1,5-krotności stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej, bezspornie przekracza powierzchnię stwierdzoną do płatności (7,09 ha), ustaloną w wyniku wykluczenia obszaru 67,79 ha. Obszar wykluczony nie znajduje się w strefie nizinnej I ONW. Podkreślić należy, że Skarżący nie kwestionował ustaleń co do powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności i nie kwestionował, że wykluczone z płatności działki znajdują się poza obszarem strefy nizinnej I. Zdaniem Skarżącego w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 64 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6 cyt. rozporządzenia, ponieważ przy wypełnianiu wniosku o przyznanie płatności ONW za 2017 r. popełniono "oczywisty błąd" i wadliwe zadeklarowanie powierzchni do płatności nie było świadomym i celowym działaniem Strony. W związku z powyższym Sąd przyjmuje, że stan faktyczny w zakresie powierzchni działek kwalifikujących się do płatności ONW nie był pomiędzy stronami sporny. Strony różni jedynie ocena, czy błąd dotyczący zgłoszenia działek w ogóle niekwalifikujących się do płatności mógł być uznany za oczywisty i skorygowany. Zdaniem Sądu organy w tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowały niewadliwie zinterpretowane przepisy prawa materialnego. Sąd stwierdza, że ustalenia te uznał za niewadliwe, ponieważ oparte o prawidłowo zgromadzony, kompletny i niewadliwie oceniony materiał dowodowy i jako takie przyjął za własne. Wbrew ocenie Skarżącego zasadnie uznano, że różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym, a kwalifikującym się do przyznania płatności obejmuje również powierzchnię zadeklarowaną działek znajdujących się poza terenami ONW. Nie budzi bowiem wątpliwości, że tereny te nie kwalifikują się do płatności, a zostały zadeklarowane we wniosku o płatność. Tym samym deklaracja Skarżącego o ich kwalifikowalności była wadliwa. Organy zasadnie przyjęły, że błędu takiej wady wniosku nie można zakwalifikować jako "oczywistego błędu" Sąd podziela ocenę organów administracji, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uznanie błędu za oczywisty w rozumieniu art. 59 ust. 6 rozporządzenia 1306/2013, a co za tym idzie bezpodstawne było wezwanie Strony do korekty wniosku. Właściwy organ może uznać oczywiste błędy tylko w przypadku, gdy mogą one być bezpośrednio zidentyfikowane w wyniku sprawdzenia informacji zawartych w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym art. 59 rozporządzenia 1306/2013. O zakwalifikowaniu danego błędu jako błędu oczywistego decydować musi łatwość jego wykrycia. Przyjąć należy, że błąd jest oczywisty, jeżeli ujawnia się go bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wyłącznie na podstawie weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie (wyroki NSA z 27.03.2014 r. sygn. akt II GSK 71/13, z 28.03.2017 r. sygn. akt II GSK 1670/15b opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu art. 59 ust. 6 rozporządzenia 1306/2013 zawiera pojemną formułę pozwalającą na kwalifikowanie jako "oczywiste błędy" również innych uchybień popełnionych przy wypełnianiu wniosku. Za oczywisty błąd – obok omyłek pisarskich - można uznać również niespójności, sprzeczności, przeoczenia. Zasadniczymi warunkami uznania błędu za oczywisty jest możliwość jego ustalenia na podstawie wniosku o przyznanie płatności i złożonych wraz z nim dokumentów oraz brak złej wiary po stronie wnioskodawcy, który popełnił błąd. Błąd Skarżącego, który polegał na wnioskowaniu o płatność dla działek położonych poza strefą nizinną I, a więc nie kwalifikujących się do uzyskania płatności, nie mógł być uznany za błąd oczywisty w świetle przytoczonych powyżej wskazówek interpretacyjnych, nawet pomimo, że Skarżący nie kwestionował, że płatności do takich działek nie byłyby należne. Opisanego błędu nie można było ustalić poprzez analizę wniosku, lecz mógł być ujawniony dopiero po wnikliwej merytorycznej kontroli. Nie był to zatem błąd widoczny "prima facie", a tylko taki jego charakter mógłby uzasadniać kwalifikację uprawniającą do ewentualnej korekty wniosku. Sąd podziela stanowisko organów administracji zgodnie z którym w ramach ogólnej kontroli formalnej wniosku nie jest możliwa ocena, czy deklarowane działki do płatności się kwalifikują, w tym również nie jest możliwa analiza ich geograficznego położenia. Tego rodzaju weryfikacja wykracza poza ramy "ogólnej oceny danego przypadku", o której mowa w art. 4 rozporządzenia 809/2014. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji wyczerpująco i ze wskazaniem na miarodajne i reprezentatywne przykłady organy administracji wyjaśniły rozumienie pojęcia "oczywistego błędu" i trafnie akcentowały, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie danego błędu wniosku jako błędu oczywistego jest - obok jego bezdyskusyjnego charakteru - również łatwość wykrycia niewymagająca wnikliwej weryfikacji merytorycznej wniosku. Sąd aprobuje ocenę organów administracji, że w rozpatrywanym przypadku ujęcie we wniosku o przyznanie płatności działek dla których płatność ONW nie przysługiwała nie nastąpiło na skutek oczywistej omyłki. Decyzja o odwołaniu się do pojęcia "błędu oczywistego" zależy od ogółu faktów i okoliczności towarzyszących każdemu indywidualnemu przypadkowi: właściwy organ musi być przekonany o oczywistym charakterze błędu. Wynika stąd, że pojęcie "błędu oczywistego" nie może być stosowane w sposób systematyczny, lecz zakłada badanie każdego indywidualnego przypadku. Podkreślić należy, że to Strona odpowiada w całości za wypełnienie i podanie we wniosku nieprawidłowych danych. Postępowanie w sprawach dotyczących przyznania płatności jest wszczynane na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w określonym przez niego zakresie. Dlatego też na wnioskodawcy ciąży obowiązek zadeklarowania danych zgodnie ze stanem faktycznym. We wniosku rolnik składa oświadczenie woli oraz oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności, a zatem jest również świadomy ewentualnych konsekwencji i sankcji finansowych w sytuacji, gdy organ na podstawie dostępnych mu narzędzi, stwierdzi nieprawidłowości. Mając na względzie powyższe, zarzut nie zastosowania przepisu art. 64 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1306/2013, poprzez nie wymierzenie kary administracyjnej jest całkowicie bezzasadny, gdyż nie została spełniona przesłanka uznania błędu za oczywisty. W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania. Organ odwoławczy wypracował stanowisko w sprawie odmowy przyznania płatności i nałożonych kar administracyjnych na zebranych w sprawie materiałach dowodowych i ustalonym, bezsprzecznym stanem faktycznym oraz wyczerpująco wyjaśnił swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji. Nie ma wątpliwości, że wykluczona z płatności powierzchnia nie znajduje się w obszarze kwalifikującym do płatności ONW strefa nizinna I. Zarówno poczynione w toku postępowania ustalenia, jak i sam fakt nie kwestionowania przez Skarżącego tego faktu były dla organów administracji wystarczające, by wydać rozstrzygnięcie danej treści. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.