V SA/Wa 1755/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, , Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: B. P. złożyła w dniu 4 maja 2011 r. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 4.1/413 "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". We wniosku wskazano, iż pomoc ma być przeznaczona na "utwardzenie placu manewrowego oraz zakup specjalistycznego środka transportu w celu zwiększenia konkurencyjności firmy Usługowo Handlowej B. P." (vide: k. 1-102 akt adm.). Pismem z dnia [...] września 2011 r. [...] Oddział Regionalny ARiMR w [...] poinformował wnioskodawczynię o konieczności uzupełnienia wniosku w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma, poprzez dostarczenie uzupełnień do wniosku według 14-punktowej listy (vide: k. 103-108 akt adm.). W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni złożyła pisma z dnia 12 października 2011 r. oraz z dnia 3 listopada 2011 r. wraz z załącznikami (vide: k. 112-166 akt adm.). Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. ponownie poinformowano wnioskodawczynię o stwierdzonych uchybieniach oraz o konieczności uzupełnienia wniosku według 17-punktowej listy. W piśmie poinformowano, iż w przypadku nieuzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie – nastąpi odmowa przyznania pomocy (vide: k. 167-172 akt adm.). Wnioskodawczyni nadesłała pismo z dnia 31 stycznia 2012 r., w którym wystąpiła o wydłużenie terminu do uzupełnienia wniosku. Wniosek ten został uwzględniony, o czym poinformowano stronę pismem z dnia [...] lutego 2012 r., zakreślając termin do dnia 5 marca 2012 r. (vide: k. 176-179 akt adm.). W dniu 7 marca 2012 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo wnioskodawczyni z dnia 5 marca 2012 r., do którego załączyła poprawiony wniosek o przyznanie pomocy, księgę wieczystą oraz wypis z rejestru gruntów. Dodatkowo wskazała, iż wraz z pismem z dnia 3 listopada 2011 r. przekazała dokumenty w postaci: aktualnego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, deklaracje ZUS DRA wraz z załącznikami, kosztorys inwestorski oraz mapę sytuacyjną terenu pokazującą istniejące budynki wraz z zaznaczonym terenem do utwardzenia (vide: k. 182-234 akt adm.). Zaskarżonym pismem z [...] kwietnia 2012 r. o numerze [...], ARiMR odmówiła przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku wpływu wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wzywa wnioskodawcę w formie pisemnej do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli wnioskodawca nie usunął wszystkich nieprawidłowości lub braków, Agencja ponownie wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania (§ 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast, w myśl § 18 ust. 5 rozporządzenia, jeżeli wnioskodawca pomimo ponownego wezwania nie usunął wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy. Wskazano, iż mimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia wniosku, w wymaganym terminie nie dostarczono następujących dokumentów: 1) deklaracji ZUS DRA wraz wymaganymi załącznikami za okres od marca 2010 r. – do grudnia 2010 r., które w ostatecznej wersji zostały złożone do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 2) specyfikacji na zakup samochodu ciężarowego, w przypadku gdy koszt zakupu nie przekroczy 50.000 zł; 3) promesy leasingowej dotyczącej planowanego zakupu (samochodu ciężarowego) wraz z planowanym harmonogramem spłat rat leasingowych, w oryginale lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem; 4) oświadczenia wnioskodawcy o sposobie wykonania robót budowlanych w ramach planowanej operacji; 5) oryginału kosztorysu inwestorskiego na utwardzenie placu z kostki betonowej; 6) zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego w starostwie wraz z załącznikami (w oryginale lub kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem) oraz oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (oryginał) lub zaświadczeniem wydanym przez właściwy organ, że nie wniósł sprzeciwu (kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem). Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniosła, iż w licznej korespondencji z Agencją “zawarła wymagane dokumenty". Wskazała, iż z uwagi na cenę pojazdu przekraczajacą kwotę 50.000 zł, nie była zobowiązana do nadesłania specyfikacji na zakup samochodu. Zdaniem skarżacej, załaczenie umowy leasingowej z harmonogramem spłat wyczerpuje wymóg dostarczenia promesy leasingowej, zaś kosztorys inwestorski przesądza o tym, że roboty budowlane wykonane zostaną w systemie zleconym. Wnioskodawczyni zarzuciła organowi naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności: dochodzenia prawdy obiektywnej, uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli oraz czynnego udziału stron w postępowaniu. W końcowej części pisma skarżąca zawarła sformułowanie: “Z daleko posuniętej ostrożności powtórnie przesyłam załaczniki wg poniższego zestawienia [...]". Stosując się do pouczenia zawartego w piśmie ARiMR z dnia [...] kwietnia 2012 r., strona złożyła w dniu 25 czerwca 2012 r. (data nadania korespondencji w placówce pocztowej) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła – jak w wezwaniu do usunięciu naruszenia prawa z dnia 25 kwietnia 2012 r. – iż dostarczyła wszystkie wymagane dokumnety, zaś odmowa przyznania pomocy finansowej narusza § 18 ust. 5 rozporządzenia oraz ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 20 lipca 2012 r., ARiMR stwierdziła, że nie doszło do naruszenia prawa. Wywody zawarte w jej uzasadnieniu zostały następnie powtórzone w odpowiedzi na skargę z dnia 24 lipca 2012 r. (omyłkowo wpisny rok 2011), w której ARiMR wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, iż wraz z pismem przewodnim z dnia 3 listopada 2011 r. skarżąca przedłożyła łącznie 9 załączników (co potwierdzono na pieczęci wpływu ww. dokumentów do Oddziału), w tym cztery deklaracje ZUS DRA za miesiąc: styczeń 2011 r., luty 2011 r., marzec 2011 r. i kwiecień 2011 r. Stwierdzono zatem, iż wraz z wnioskiem oraz w ramach jego uzupełnień strona nie przedłożyła do ARiMR wszystkich deklaracji ZUS DRA (wraz z załącznikami ZUS RCA (RCX), ZUS RS A, ZUS RZA) za okres ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o przyznanie pomocy, bowiem brak deklaracji za okres marzec 2010 r. – grudzień 2010 r.), przy czym informacja odnośnie tejże kwestii znajdowała się już w “Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy" (dalej: Instrukcja). Zdaniem organu, dostarczona przez skarżącą wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa umowa leasingu operacyjnego nr [...] nie może stanowić o uzupełnieniu braku w postaci promesy leasingowej dotyczącej planowanego zakupu wraz z planowanym harmonogramem spłat rat leasingowych, gdyż postępowanie w sprawie przyznania pomocy zostało zakończone rozstrzygnięciem z dnia 5 kwietnia 2012 r., a zatem nowe zdarzenia i dokumenty zaistniałe po tej dacie (w tym dostarczone wraz z wezwaniem) nie mogą zostać uwzględnione na etapie przedsądowej kontroli tego rozstrzygnięcia i stanowić podstawy do ponownego rozpatrzenia wniosku. Wskazano ponadto, iż ARiMR nie może domniemywać intencji wnioskodawcy na podstawie złożonych dokumentów, gdyż to wnioskodawca odpowiada za treść i formę składanych dokumentów i oświadczeń, z których w sposób bezsprzeczny wynika oświadczenie jego woli, tym samym dostarczony kosztorys inwestorski, nie mógł stanowić potwierdzenia/oświadczenia o sposobie wykonania robót budowlanych w ramach planowanej operacji. Jednocześnie, dostarczony kosztorys inwestorski nie został złożony w oryginale, zaś wymóg w tym zakresie wynika z Instrukcji, o czym strona była dwukrotnie informowana. W końcu zwrócono uwagę, iż skarżąca nie dostarczyła zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych wraz ze stosownym oświadczeniem, do czego była również wzywana. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ powołał się na jednoznaczne brzmienie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), dalej: ustawa o wspieraniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" rozpatrywanego przez ARiMR na podstawie ustawy o wspieraniu oraz przepisów wykonawczych do ustawy. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl art. 22 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie przyznania pomocy, z podaniem przyczyn odmowy. Zgodnie z art. 10 ustawy o wspieraniu, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z kolei stosownie do § 18 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. W przypadku, gdy wnioskodawca nie usunął wszystkich braków w terminie Agencja ponawia wezwanie (ust. 4), a następnie, jeśli wnioskodawca pomimo wezwania nie usunął nieprawidłowości lub braków w terminie, pomocy nie przyznaje się (ust. 5). W Instrukcji, której znajomość skarżąca deklarowała w pkt 3 części VIII wniosku, wskazano, że załącznikami niezbędnymi do przeprowadzenia wstępnej weryfikacji spełnienia podstawowych wymogów formalnych są: 1) deklaracje ZUS DRA (wraz z załącznikami ZUS RCA (RCX), ZUS RSA, ZUS RZA) z ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku o przyznanie pomocy – w przypadku wnioskodawców rozwijających działalność gospodarczą oraz spółek kapitałowych "w organizacji"– oryginał lub kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem przez wnioskodawcę lub ZUS lub pracownika LGD lub pracownika ARiMR. (punkt 14 Objaśnień, str. 44-45 Instrukcji); 2) promesa leasingowa dotycząca planowanego zakupu wraz z planowanym harmonogramem spłat rat leasingowych z wyszczególnieniem części kapitałowej (równej wartości początkowej netto przedmiotu leasingu) i części odsetkowej (stanowiącej marżę finansującego) – w przypadku, gdy operacja obejmuje inwestycje polegające na nabyciu rzeczy będących przedmiotem leasingu – oryginał lub kopia poświadczona za zgodność z oryginałem przez notariusza lub pracownika LGD lub pracownika ARiMR (punkt 24 Objaśnień, str. 49-50 Instrukcji); 3) kosztorys inwestorski wraz wymaganymi rysunkami i zestawieniami – oryginał (punkt 26 Objaśnień, str. 50 Instrukcji); 4) zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwemu organowi, potwierdzone przez ten organ – kopia, wraz z - oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu – oryginał, lub - zaświadczeniem wydanym przez właściwy organ, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych – kopia poświadczona za zgodność z oryginałem przez notariusza lub podmiot, który wydał dokument lub pracownika LGD lub pracownika ARiMR (punkt 28 Objaśnień, str. 51-52 Instrukcji). Niesporne w sprawie jest to, że skarżąca była dwukrotnie wzywana do uzupełnienia braków wniosku – pismami ARiMR z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] stycznia 2012 r. W pierwszym wezwaniu zwrócono się o uzupełnienie omówionych wyżej braków w punktach nr 3, 8, 10 i 11. Wskazane uchybienia zostały powtórzone następnie w drugim wezwaniu w punktach nr 3, 8, 10 i 11. Oba wezwania zostały przez skarżącą odebrane, co również nie stanowi przedmiotu sporu. Mimo to właściwe dokumenty nie zostały złożone. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż odmowa przyznania pomocy w oparciu o regulację § 18 ust. 5 rozporządzenia była prawidłowa. W tym miejscu wskazać należy na ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym, wypełnienie formularza wniosku o przyznanie pomocy powinno być zgodne ze stosownymi objaśnieniami. Stanowią one swoistą instrukcję co do tego jakie treści i w jaki sposób powinny zostać tamże zamieszczone. Nie pozostaje w kompetencji wnioskodawcy możliwość podważania takich instrukcji oraz kontestowanie obowiązków wynikających z zapisów znajdujących się na formularzu. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej. Ponieważ w skardze nie sformułowano konkretnych twierdzeń, które miałyby dowodzić, iż stwierdzone przez organ uchybienia – które są przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i zostały omówione wyżej – były usunięte przez wnioskodawczynię, trudno jest uznać rację skarżącej w tym zakresie. Przedłożone Sądowi akta administracyjne – które stanowią podstawę do dokonania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia – takich dokumentów nie zawierają. Natomiast podkreślić należy, iż wystarczającą podstawą do dokonania odmowy było stwierdzenie nieuzupełnienia już choćby jednego wymaganego załącznika. Wobec tego, Sąd odstąpił od rozważań na gruncie pozostałych stwierdzonych przez ARiMR uchybień, które były sporne na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a których strona nie wyartykułowała w skardze. Mimo tego, iż kierując się zasadą z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest związany granicami skargi, to jak już wyżej wskazano, stwierdzenie ziszczenia się dyspozycji § 18 ust. 5 w stosunku do jednego z braków, uprawnia organ do zastosowania tego przepisu w odniesieniu do całego wniosku. Nie mogło również zmienić stanowiska organu, dołączenie przez skarżącą żądanych dokumentów do pisma stanowiącego "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Postępowania o przyznanie pomocy ze środków Unii Europejskiej są postępowaniami sformalizowanymi, przepisy prawa regulują kiedy stosowne dokumenty muszą być składane. Poza tym etap administracyjny postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" kończy się wydaniem aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a w postępowaniu tym, strony oraz inne osoby w nim uczestniczące są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnieniach do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wezwanie do usunięcia prawa nie jest czynnością równoważną z odwołaniem czy zażaleniem, zaś organ nie ma nawet obowiązku na nie odpowiedzieć. Za oczywiście chybione uznać należało te zarzuty, które dotyczą naruszenia zasad postępowania administracyjnego, unormowanych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jak słusznie wskazał organ, w niniejszej sprawie należało wprost zastosować przepis art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Reasumując, w opinii Sądu zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak też postępowanie ARiMR było dokonane z poszanowaniem zasad postępowania w takich sprawach, określonych w art. 21 i 22 ustawy o wspieraniu, nie naruszało też przepisu § 18 ust. 5 rozporządzenia. Ocena sprawy była wyczerpująca i nie przekraczała zasad dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako niezasadną.