V SA/Wa 1761/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Asesor WSA - Marian Wolanin, Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi [...] p.w. Św. Jacka w K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie zwrotu odwołania oraz stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania; oddala skargę M. Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie rozpoznania odwołań wniesionych przez pełnomocnika szkół prowadzonych przez T. S. I. K.: S.P.L. O. w O., S. P. Z.S. Z., S. P. T. w O., L. O.T. S. w O., Z. S. Z. T. S., T. D. T. S., T. M. T. S. w O. od stanowiska Starosty O. wyrażonego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie wyrównania dotacji przysługujących wyżej wymienionym szkołom i zwrócił odwołania wnioskodawcom. Na postanowienie to zażalenie złożył ww. pełnomocnik zarzucając Kuratorowi Oświaty naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną interpretację charakteru dotacji oświatowej przyznawanej na podstawie art. 80 ust. 3 oraz 90 ust. 2a przedmiotowej ustawy i błędne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznawania dotacji oświatowej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji przyjęcie, że rozpoznawanie sporów w przedmiocie przyznania - wyrównania dotacji nie należy do kompetencji organów administracji publicznej i nieuzasadnioną odmowę rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. W zażaleniu wskazano również na błędne zastosowanie w sprawie art. 63 § 3 k.p.a. i bezsporne uznanie się za organ niewłaściwy w sprawie skutkujące zwrotem skarżącym odwołań od decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie wyrównywania dotacji z budżetu powiatu o. oraz nieuzasadnione odesłanie skarżących na drogę postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej po rozpoznaniu tego zażalenia postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. uchylił postanowienie Kuratora Oświaty i stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, że pismo z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie było decyzją administracyjną, natomiast za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Kuratora Oświaty art. 63 § 3 k.p.a., wskazując że konsekwencją braku możliwości uznania za decyzję administracyjną pisma Starosty O. odmawiającego wyrównania dotacji powinno być stwierdzenie, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności wniesienia odwołania, a nie zwrot podania wnoszącemu na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Z tych też względów Minister uchylił postanowienie i stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik T. S. I. K. pod wezwaniem Św. J. w K. zarzucił temu postanowieniu naruszenie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dotacji oświatowej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, naruszenie art. 127 § 1 i 134 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmawiającego wyrównania dotacji, podczas gdy od decyzji administracyjnej przysługuje odwołanie oraz naruszenie przepisów art. 7, 8, 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie analizy kwestii dopuszczalności drogi administracyjnej w sprawie wyrównania dotacji dla szkół przyznawanych na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty i uchylania się od uzasadnienia postanowienia w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W efekcie podniesionych zarzutów zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia . W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty wskazane w postanowieniu Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako Pr. o p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając – w powyższym kontekście – treść skargi wskazać trzeba, iż Sąd podziela pogląd wyrażony w jej uzasadnieniu, albowiem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3.01.2007 r. – sygn. IV CSK 312/06 orzekł, iż norma art. 90 ustawy o systemie oświaty kreuje stosunek cywilnoprawny, a tym samym stanowi podstawę do dochodzenia roszczeń z tytułu dotacji i wyłącznie na drodze postępowania przed sądami powszechnymi (vide – kserokopia orzeczenia załączona na rozprawie do akt sądowych). Pogląd ten pozostaje w związku z treścią identycznej interpretacji tego przepisu dokonanej wcześniej w motywach postanowienia z dnia 3.06.2004 r. – sygn. OW 53/04 przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide kserokopia orzeczenia załączona do akt administracyjnych). V. Zdaniem Sądu te orzeczenia ostatecznie przesądzają o trybie dochodzenia roszczeń, a zatem dokonany w uzasadnieniu skargi przegląd orzecznictwa, niezwykle interesujący, nie podważa konstatacji poczynionych w punkcie IV. Judykaty te nie nawiązują bowiem bezpośrednio do treści art. 90 powołanej ustawy lecz obrazują pewne tendencje w orzecznictwie nie związane bezpośrednio z przydzielaniem dotacji. VI. Podzielić zatem należy konstatację skarżącego zawartą in fine uzasadnienia skargi, że w konsekwencji należałoby zaaprobować stanowisko M. Kuratora Oświaty w kwestii zastosowania treści art. 66 § 3 k.p.a. i – w tej sytuacji – zażalenie skarżącego należałoby oddalić. Właściwszą formą rozstrzygnięcia jest oczywiście utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) Istotnie, takie właśnie rozstrzygnięcie winno zapaść w niniejszej sprawie, albowiem jak trafnie ustalił to M. Kurator Oświaty sprawy dotacji nie mogą być rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Szkoda, iż w tym rozstrzygnięciu nie wskazano, iż zachodzi konieczność dochodzenia tych roszczeń przed sądem powszechnym, co obejmuje treść przepisu art. 66 § 3 k.p.a. Ustawodawca wówczas nakazuje właśnie zwrócić podanie (odwołanie – vide art. 63 § 1 k.p.a.) wnoszącemu, o czym w niniejszej sprawie trafnie orzekł Kurator. VII. Tak więc w świetle powyższych konstatacji za błędne należy uznać uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Ministra Edukacji Narodowej i zastosowanie treści art. 134 k.p.a. Należy jednak wskazać, iż oba rozstrzygnięcia wykluczają to, iż żądanie strony może zostać załatwione przez wydanie decyzji administracyjnej. Zastosowanie więc art. 66 § 3 k.p.a. (prawidłowe), 134 k.p.a. (nieprawidłowe) w efekcie prowadzi do tego samego, poszukiwania drogi umożliwiającej dochodzenie roszczeń z tytułu nieprawidłowo określonej dotacji, którą jest proces cywilny przed sądem powszechnym. VIII. Uwzględniając to Sąd – aczkolwiek dostrzegając uchybienie – nie uchylił zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniając, iż nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Gdyby to uczynił – widząc konieczność ponownego rozpatrzenia zażalenia i utrzymania w mocy przez Ministra Edukacji Narodowej zaskarżonego postanowienia – to w efekcie skutek byłby taki sam, zaś postępowanie znacznie przedłużyłoby się. IX. Mając na względzie treść art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.