V SA/Wa 1762/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi A. A. K. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia ... lutego 2007r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy oddala skargę Przedmiotem skargi z 3 kwietnia 2007 r. wniesionej przez A. A. K. jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców z ... lutego 2007 r. ..., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia ... lutego 2007r. Nr ..., umarzającą postępowanie w sprawie nadania statusu uchodźcy w Rzeczpospolitej Polskiej, wydana w następującym stanie faktycznym: A. A. K. - obywatel S. L. - w dniu 31 grudnia 2004 r. po raz pierwszy złożył za pośrednictwem Komendanta Głównego Straży Granicznej wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy. W uzasadnieniu wniosku cudzoziemiec wskazał, że w 1987 r. w jego kraju wybuchła wojna i od tego czasu jest tam niebezpiecznie. Wyjaśnił, że jego ojciec należał do partii SPP. Gdy wybuchła rebelia, rebelianci namawiali wnioskodawcę do udziału w niej, a w lutym 2000 r. napadli na jego miejscowość, spalili jego dom i zamordowali rodzinę, zaś jego zabrali do buszu, gdzie przetrzymywali go przez dwa tygodnie, był torturowany i żywił się liśćmi. Udało mu się stamtąd uciec, nie chciał należeć do żadnego gangu. Podkreślił, że jego życie było zagrożone z powodu wojny panującej w kraju. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w czasie, którego m.in. przesłuchano wnioskodawcę, decyzją nr ... z dnia ... listopada 2005 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców postanowił odmówić nadania obywatelowi S. L. statusu uchodźcy i nakazać opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uznając, że nie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na pobyt tolerowany na terytorium, powołując się na z art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust 1 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że A. A. K. nie podał jakichkolwiek wiarygodnych przyczyn uzasadniających obawę przed prześladowaniami, o których mówi Konwencja Genewska dotycząca statusu uchodźców, a z wnioskiem o nadanie statusu wystąpił nie bezpośrednio po przybyciu do Polski, ale dopiero po usiłowaniu wjazdu na terytorium Wielkiej Brytanii na sfałszowanym paszporcie francuskim i przekazaniu go władzom RP w ramach tzw. rozporządzenia Dublin II. Zanalizowano również aktualną sytuację w S. L. i stwierdzono, że przedstawiona przez A. A. K. relacja nie uzasadnia wniosku, by w kraju pochodzenia zagrożone było jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego. Cudzoziemiec nie wskazał również żadnej indywidualnej przesłanki, która mogłaby świadczyć, że jego powrót do kraju pochodzenia wiązałby się z jakimkolwiek naruszeniem przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców, która decyzją ... z dnia ... stycznia 2006 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W dniu 9 marca 2006 r. A. A. K. złożył ponowny wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia ... marca 2006 r. Nr ... umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że cudzoziemiec nie podał żadnych nowych okoliczności, które uzasadniają nadanie mu statusu uchodźcy. Okoliczności podane we wniosku były badane w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a zatem w ocenie organu wniosek o nadanie statusu uchodźcy z dnia 9 marca 2006 r. dotyczył sprawy tożsamej z tą, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Od tej decyzji A. A. K. wniósł odwołanie do Rady do Spraw Uchodźców, która postanowieniem z dnia ... października 2006 r. stwierdziła, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy cudzoziemiec złożył 6 listopada 2006 r. Wskazał: "...mnie zabrali ze sobą. Zakryli mi usta, związali mnie i zabrali do buszu. Wrzucili mnie do głębokiej dziury w ziemi. Razem z innymi ludźmi trzymali nas tam przez tydzień. Torturowali mnie, nacinali żyły. Stosowali różne kary cielesne. Przetrzymywali mnie prawie 3 tygodnie. Którejś nocy jeden ze strażników nie zamknął drzwi i udało mi się uciec stamtąd (razem z jeszcze pięcioma osobami). To było w 2001 r. Gdy udało mi się od nich uciec, przedostałem się łódką do L.. Moje życie było zagrożone w S. L. ze strony ludzi z ...." W dniu ... grudnia 2006 r. Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją Nr ... wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. Organ zauważył, że we wniosku z 6 listopada 2006 r. strona nie podała żadnych nowych okoliczności, które by nie były zbadane w uprzednich postępowaniach – wszystkie sprawy dotyczą tej samej osoby i tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej i faktycznej, tak wiec zachodzi tożsamość postępowań wszczętych z powyższych wniosków. Organ powołał się na przepis art. 16 § 1 k.p.a. i wskazał, że decyzja Rady do Spraw Uchodźców z dnia ... stycznia 2006 r. ma walor rzeczy osądzonej. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji strona podniosła m.in., że organ w żadnym z postępowań nie rozpoznawał sprawy w trybie art. 54 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, a jedyne przesłuchanie w sprawie miało miejsce w maju 2005 r. i informacje uzyskane w tym przesłuchaniu stanowią podstawę do odmowy nadania statusu uchodźcy i odmowy udzielenia zgody na pobyt tolerowany. Cudzoziemiec wskazał, że organ miał obowiązek zbadać, czy wciąż istnieje uzasadniona obawa przed prześladowaniem – podkreślił, że w świetle jego indywidualnych odczuć i doświadczeń nie jest on w stanie wrócić do kraju, w którym wciąż nie może czuć się bezpiecznie i gdzie państwo nie jest w stanie w pełni zapewnić mu ochrony. Dodał również, że mimo, iż w toku postępowania o nadanie statusu jednoznacznie wskazywał dane osobowe, to S. L. nie wydały mu dokumentu podróży, w związku z czym ewentualne wydalenie go z terytorium RP jest niewykonalne, a tym samym zostaje zmuszony do nielegalnego pobytu na terytorium Polski. Decyzją z ... lutego 2007 r. Nr ... Rada do Spraw Uchodźców na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2003 r. Nr 128, poz. 1176) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał m.in., że weryfikacja decyzji ostatecznej Rady do Spraw Uchodźców mogła nastąpić poprzez zaskarżenie tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lub poprzez zastosowanie przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego trybów nadzwyczajnych. Wydana w niniejszej sprawie decyzja merytoryczna dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mówi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Analiza spraw pozwala według Rady na domniemanie, że występowanie przez stronę z kolejnymi wnioskami ma na celu wyłącznie skorzystanie z systemu pomocy dla cudzoziemców ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy i uniknięcie realizacji decyzji o wydaleniu. Odnosząc się do przytoczonych w odwołaniu argumentów organ stwierdził, że ani Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, ani Rada do Spraw Uchodźców nie są uprawnione do wydawania decyzji w sprawie pobytu tolerowanego w oparciu o art. 97 ust 1 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Strona opuściła kraj pochodzenia w lutym 2002 r. i w czasie trwających cztery lata postępowań nie wnosiła o prowadzenie postępowania w trybie określonym w art. 54 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, a jej stan psychofizyczny nie stwarzał domniemania, że była poddawana przemocy lub, że jest niepełnosprawna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego cudzoziemiec wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł rażące naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności art. 10 §1, art. 15, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz złożenie uzupełniających dowodów w odpowiednim terminie, niedołożenie starań celem dokładnego, wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Podniósł także naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP w zw. z art. 1A Konwencji dotyczącej statusu uchodźców a także art. 97 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP. Skarżący wskazał, że organ odmawiając nadania statusu uchodźcy i udzielenia zgody na pobyt tolerowany winien był wydać decyzję w odniesieniu do aktualnego stanu prawnego, obowiązujących przepisów i stanu faktycznego i chociażby częściowo uwzględnić bardziej korzystne przepisy dyrektywy 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państwa trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony. Podniósł też, że organ nie przeprowadził postępowania z jego udziałem ani nie zarządził jego ponownego przesłuchania, czym naruszył obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 ust. 1 k.p.a., gdyż bez wypełnienia tych obowiązków niemożliwe było dostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Wskazał także, iż organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 54 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony oraz że od momentu złożenia odwołania nie był w ogóle informowany o tym, co się dzieje w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: ppsa, w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, że jest ona nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Ww. przepis statuuje ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, której wzruszenie jest dopuszczalne tylko w granicach wyznaczonych przepisami k.p.a. Niedopuszczalne zatem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w jednym z trybów nadzwyczajnych. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stosownie do przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z akt sprawy wynika, iż A. A. K. złożył trzy wnioski o nadanie statusu uchodźcy. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek pierwszego wniosku zostało zakończone rozstrzygającą co do istoty sprawy decyzją Prezesa Urzędu z ... listopada 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia ... stycznia 2006 r., której nie zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zatem stała się ona prawomocna. Postępowanie wszczęte wskutek następnego wniosku cudzoziemca zakończono postanowieniem organu odwoławczego stwierdzającym, że odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Postanowienie to także nie było przez cudzoziemca skarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Złożony przez A. A. K. przedmiotowy wniosek z dnia 6 listopada 2006 r. wskazuje – wprawdzie przy użyciu innych sformułowań - okoliczności wymieniane już wcześniej we wnioskach składanych przez skarżącego. "...mnie zabrali ze sobą. Zakryli mi usta, związali mnie i zabrali do buszu. Wrzucili mnie do głębokiej dziury w ziemi. Razem z innymi ludźmi trzymali nas tam przez tydzień. Torturowali mnie, nacinali żyły. Stosowali różne kary cielesne. Przetrzymywali mnie prawie 3 tygodnie. Którejś nocy jeden ze strażników nie zamknął drzwi i udało mi się uciec stamtąd (razem z jeszcze pięcioma osobami). To było w 2001 r. Gdy udało mi się od nich uciec, przedostałem się łódką do L.. Moje życie było zagrożone w S. L. ze strony ludzi z ...." Należy więc uznać, że przedstawione we wszystkich wnioskach okoliczności są merytorycznie tożsame co do istoty, a we wniosku z 6 listopada 2006 r. cudzoziemiec nie wskazał nowych okoliczności faktycznych w sprawie, które nie byłyby rozpatrywane przez organy administracyjne obu instancji. Tożsamość osoby, podstawy prawnej i okoliczności przedstawionych przez skarżącego są bezsporne. Zatem, wobec tożsamości sprawy niniejszej ze sprawą zakończoną decyzją (prawomocną wobec jej niezaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) Rady do Spraw Uchodźców z ... stycznia 2006 r. organ administracji wydając decyzję merytoryczną dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie zachodzi więc przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. powinno ulec umorzeniu, co potwierdza m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 1990r. II SA 1240/89 ( ONSA 1990, nr 1 poz.16). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego należy najpierw stwierdzić, że aby naruszenie to prowadziło do uchylenia decyzji, musi być tego ciężaru gatunkowego, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. sąd uznał go za bezzasadny, gdyż organy administracyjne zgromadziły i oceniły w sprawie materiał dowodowy wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania. W ocenie Sądu również zarzut naruszenia przepisu art. 54 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony jest nietrafny. Sąd oceniając legalność decyzji administracyjnych wydanych co do umorzenia postępowania nie może formułować twierdzeń dotyczących prawidłowości przeprowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie o nadanie statusu uchodźcy, które zakończyło się decyzją ostateczną. Decyzja organu pierwszej instancji w sprawie merytorycznej była poddana kontroli instancyjnej, wskutek wniesionego przez skarżącego odwołania. Zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów procesowych mogły być podniesione w odwołaniu lub w skardze do sądu w tamtym postępowaniu. Jeśli chodzi natomiast o zarzut niezastosowania w stosunku do skarżącego przepisów dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państwa trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony – to nie był on podnoszony w toku postępowania administracyjnego, pojawił się dopiero w skardze i nie został sprecyzowany. Skarżący nawet nie próbował wskazać w jaki sposób stan faktyczny będący podstawą jego kolejnych wniosków ( napaść rebeliantów na jego rodzinną miejscowość, spalenie domu i zabicie matki i sióstr oraz przetrzymywanie w lesie przez dwa tygodnie ) może być odmiennie oceniony w świetle przepisów powołanej dyrektywy, skoro podstawową przyczyną merytorycznego oddalenia pierwszego wniosku było niespełnienie przez A. K. A. przesłanek z Konwencji Genewskiej, aby być uznanym za uchodźcę. Skarżący nie powoływał się bowiem na żadną z przyczyn prześladowania wymienionych w art. 1ust. A pkt 2 Konwencji. Tymczasem zarówno preambuła (pkt 6), jak też treść przepisów tej dyrektywy nakazują stosowanie jej do kryteriów dla identyfikacji osób rzeczywiście potrzebujących międzynarodowej ochrony. Reasumując – zastosowanie w stosunku do skarżącego dyrektywy kwalifikacyjnej byłoby dopuszczalne, gdyby mogło toczyć się merytoryczne postępowanie w sprawie, co z kolei mogłoby mieć miejsce zarówno w przypadku nowego wniosku tzn. powołującego się na nowe, nieznane wcześniej okoliczności takie jak, gdy potrzeba ochrony powstała po opuszczeniu kraju pochodzenia (uchodźca sur place ), lub po wzruszeniu ostatecznej decyzji merytorycznej w którymś z trybów nadzwyczajnych. Odnośnie zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 97 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że w sytuacji, w której ostateczna i prawomocna jest decyzja nakazująca cudzoziemcowi opuszczenie terytorium RP należy podzielić stanowisko organu, zawarte w zaskarżonej decyzji, iż ani Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców (obecnie: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców) ani też Rada do Spraw Uchodźców nie jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie pobytu tolerowanego na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Sąd stwierdza, że skarżący wprawdzie zarzucił, iż Rada nie zagwarantowała mu czynnego udziału w postępowaniu, jednak nie wykazał, czy i w jaki sposób to zarzucane naruszenie przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciach organów administracji, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i z powyższych względów na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.