V SA/Wa 1762/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne; uchyla zaskarżoną decyzję. [...] (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") zwrócił się w dniu [...] lutego 2018 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "organ") o umorzenie odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu wniosku Strona wskazała na trudną sytuacją finansową. W toku postępowania organ ustalił następujący stan faktyczny: Skarżący prowadził działalność gospodarczą od [...] września 2011 r. do [...] października 2014 r. w zakresie działalności fotograficznej. W okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie zatrudniał pracowników. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Aktualnie otrzymuje wynagrodzenie z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości 2 500 zł brutto oraz ponosi stałe wydatki związane z leczeniem w kwocie 100 zł oraz opłaty za studia w kwocie 750 zł. Na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, że posiada ona majątek ruchomy w postaci samochodu marki [...] rok produkcji 2007 oraz majątek w postaci nieruchomości gruntowej, na którym ZUS dokonał zabezpieczenia należności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydaną w imieniu Prezesa ZUS na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") organ odmówił umorzenia wnioskowanych należności z tytułu składek. Dyrektor I Oddziału ZUS w [...], rozpoznając wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2018 r. wydaną z upoważnienia Prezesa ZUS na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek, mogą być umarzane w całości lub w części przez organ tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego pod kątem spełnienia powyższych przesłanek organ doszedł do wniosku, że nie zostały one w sprawie spełnione. Organ uznał, iż strona skarżąca posiada majątek w postaci nieruchomości gruntowej o powierzchni 1,53 ha, położonej w miejscowości [...] oraz samochód marki [...] z 2007 r.; kwota zadłużenia znacznie przekracza wysokość kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; żaden organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji; nie można uznać za oczywiste, że w toku przymusowego dochodzenia należności nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nie zostały również spełnione przesłanki zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej: "rozporządzenie"). W myśl § 3 powołanego rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Odnosząc się do tych przesłanek, organ wskazał, że spłata należności z tytułu składek nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków oraz nie pozbawi Strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto Skarżący, posiada majątek, którego wartość przewyższa kwotę figurującego na koncie zadłużenia. Jak również nie korzysta Skarżący z pomocy społecznej, co potwierdza, iż jego sytuacja materialna nie wymaga przyznania pomocy szczególnej oraz pozostaje w wieku aktywności zawodowej, co pozwala na podjęcie zatrudnienia, umożliwiającego spłatę zadłużenia, zatem nie zostały spełnione przesłanki zawarte w § 3 rozporządzenia. Mając na uwadze interes funduszu, jak również ustawowy obowiązek dochodzenia należności, działając w ramach obowiązującego prawa oraz uznania administracyjnego, analizując sprawę i zebrane w toku postępowania dowody, organ orzekł jak w sentencji decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie, przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz umorzenie jego zobowiązań w całości, podnosząc argument trudnej sytuacji finansowej. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej "k.p.a.") poprzez podpisanie ze mną w pierwszej kolejności aneksu do pierwszej umowy w grudniu 2017 r . a kolejno poinformowanie mnie w styczniu 2018 r, iż pierwsza umowa uległa rozwiązaniu we wrześniu 2017 r.; - nie wyjaśnienie zarzutów dotyczących wysłania do mnie podpisanego już aneksu do pierwszej umowy w grudniu 2017 r., a kolejno poinformowanie mnie w styczniu 2018 r., iż pierwsza umowa uległa rozwiązaniu już we wrześniu 2017 r., - art. 28 u.s.u.s. przez nie umorzenie odsetek od dnia [...] marca 2016 r. do ani [...] lutego 2018 r. i wskazaniem iż w mojej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność ponieważ posiadam nieruchomość gruntową; - art. 83 ust 4 u.s.u.s. poprzez błędnie przyjęcie, iż jestem zobowiązany do zapłaty odsetek od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] lutego 2018 r., podczas gdy, w mojej ocenie pierwsza umowa o rozłożenie zaległości na raty - nigdy nie została zerwana co dodatkowo spowodowało, iż kwota zadłużenia widniejąca na nowej (drugiej) umowie o układ ratalny została błędnie ustalona; - dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o pobieżną, wybiórczą i dowolną ocenę dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo - administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, a które to naruszenia związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dwuinstancyjność postępowania jest zasadą konstytucyjną, silnie związaną z zasadą państwa prawnego. Na gruncie postępowania administracyjnego oznacza ona możliwość merytorycznego badania tej samej sprawy przez dwa organy. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I GSK 226/10, LEX nr 744736). Wskazać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w każdej sprawie – w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania - jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. akt III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Tak więc organ odwoławczy ma obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r., sygn. akt III SA 913/00 oraz z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt III SA 181/00). Innymi słowy chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). W rozpatrywanej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że organ odwoławczy prowadził postępowanie z uchybieniem powyższych zasad. Organ odwoławczy nie tylko nie rozpoznał na nowo sprawy, ale także nie odniósł się do zarzutów odwołania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wskazał, iż pomimo zawarcia w dniu [...] grudnia 2017 r. aneksu do umowy ratalnej nr [...] ZUS pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował go o rozwiązaniu ww. umowy. Podniósł Skarżący, iż w dniu [...] lutego 2018 r. złożył nowy wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek, a w jego uzasadnieniu wskazał, iż wnosi o umorzenie odsetek za zwłokę naliczonych od [...] marca 2016 r. do stycznia 2018 r., a nie za cały okres jak zostało to wskazane w zaskarżonej decyzji. Ponadto należy zauważyć, że Skarżący akcentuje w toku postępowania przed organem administracji fakt, iż osobiście nigdy nie odebrał pisma z ZUS informującego o rozwiązaniu pierwszej umowy ratalnej. Próbował wyjaśnić te okoliczności, jednak ZUS l Oddział w [...], poinformował jego, iż jedyną opcją wyjścia z tego problemu jest podpisanie nowej umowy o układ ratalny. Wówczas dostał również informację, iż po podpisaniu drugiego układu ratalnego nie będzie musiał spłacać odsetek od dnia podpisania pierwszego układu. W związku z takimi informacjami od ZUS w dniu [...] lutego 2018 r. złożył drugi wniosek o rozłożenie na raty zaległości w płatności składek. Organ nie odpowiedział w jakikolwiek sposób na ww. zarzuty i twierdzenia Strony. Tymczasem, chociaż organ II instancji nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Skoro Skarżący akcentuje, iż błędy pracowników ZUS Oddział I w [...] powodują, że jest zmuszony do uiszczenia odsetek również od dnia [...] marca 2016 r do [....] lutego 2018 r., to organ powinien odnieść się do wszystkich wskazanych powyżej twierdzeń Wnioskodawcy. Organ odwoławczy powinien zająć stanowisko czy rzeczywiście w postępowaniu ZUS w stosunku do Skarżącego popełnione zostały błędy przez pracowników organu i czy miały one jakikolwiek wpływ na powstanie zaległości lub ich spłatę na podstawie poprzednio obowiązującego układu ratalnego. Sąd stwierdza również, że organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń strony skarżącej, iż w chwili obecnej płaci terminowo układ ratalny w związku z umową z ZUS zawartą w dniu [....] czerwca 2018 r., którym to układem są objęte również odsetki za okres, o który wnosił o umorzenie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jaką umowę ratalną Skarżący zawarł z ZUS w dniu [...] czerwca 2018 r., oraz czy prawdą jest, iż układem tym są objęte również odsetki za okres, o który wnosił o umorzenie. Brak stanowisko Prezesa ZUS co do poruszonych w odwołaniu i skardze Skarżącego okoliczności faktycznych w istocie uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości decyzji wydanej przez organ. Nawet odnosząc się w zaskarżonej decyzji do kwestii zakresu przedmiotowego wniosku o umorzenie, którą Skarżący podniósł we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy przywołał jedynie przepisy prawa mające świadczyć o prawidłowości jego postępowania. Jednakże w żaden sposób nie powiązał cytowanych w decyzji przepisów prawa z twierdzeniami i okolicznościami faktycznymi przywołanymi przez Skarżącego w pismach kierowanych do ZUS. Ww. wady uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowią także naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Wskazane powyżej naruszenia powodują, że zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu. Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i powołanego na wstępie art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w prawidłowo, tj., zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnionym rozstrzygnięciu. Z powyższych względów Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dalej idąca wypowiedź Sądu - na tym etapie sprawy - byłaby przedwczesna.