V SA/Wa 1763/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Przedmiotem skargi z [...] lipca 2014 r. wniesionej przez [...] jest rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania w związku z negatywnym rozpatrzeniem przez Instytucję Wdrażającą – Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] protestu dotyczącego odrzuconego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pn: "[...]", złożonego w ramach I priorytetu Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko: Gospodarka wodno-ściekowa, działanie 1.1. "Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tyś. RLM". Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: [...] złożyła w dniu 30 grudnia 2013 r. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt: "[...]". W dniu 28 stycznia 2014 r., Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] (WFOŚiGW) poinformował wnioskodawcę, iż po przeprowadzeniu ponownej oceny formalnej wniosku z [...] grudnia 2013 r. oraz uzupełnionego [...] stycznia 2014 r., po przesłaniu uwag WFOŚiGW, wniosek został odrzucony na poziomie oceny formalnej, ponieważ Wnioskodawca pomimo uzupełnień pierwotnej wersji wniosku o dofinansowanie nie dopełnił kryterium formalnego 12 w zakresie wykazania osiągnięcia dla projektu wskaźnika koncentracji – min 120 Mk/km nowobudowanej sieci kanalizacyjnej lub 90 Mk/km (dla obszarów, o których mowa w § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2010 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. Nr 137, poz. 922). W uzasadnieniu do oceny formalnej organ wskazał, iż w złożonym wniosku o dofinansowanie, jak również w uzupełnieniu przedstawionej dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca nie przedstawił odpowiednich dokumentów upoważniających go do obniżenia wskaźnika koncentracji do wysokości min. 90 Mk/km. Organ wyjaśnił, iż planowana budowa oczyszczalni ścieków na terenie obszaru Natura 2000 [...] nie zwalnia Wnioskodawcy do zmniejszenia wskaźnika koncentracji na całym terenie planowanej inwestycji. Również powoływanie się na punktowe formy ochrony przyrody (w tym wypadku drzewa-pomniki i naturalny pagór piaszczysty o pow. 0,45 ha) nie upoważnia Wnioskodawcy do obniżenia wskaźnika koncentracji do wysokości min. 90 Mk/km. Część form ochrony przyrody może mieć lub ma charakter punktowy, a zdaniem organu wyłączenia, o których mowa dotyczą tylko tych form, które obejmują formy powierzchniowe, przez które przebiega lub ma przebiegać kanalizacja sanitarna. Jednocześnie organ podniósł, iż przedstawiona mapa aglomeracji jest nadal nieczytelna i nie daje pełnej możliwości prawidłowego przeanalizowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu do oceny merytorycznej I stopnia wskazano, iż projekt uzyskał łącznie w zakresie kryteriów od 1 do 5 – 47,17 pkt. [...] nie zgadzając się z przedstawioną oceną, pismem z [...] lutego 2014r. złożyła protest, zarzucając uchybienie przepisowi pkt 34 Regulaminu Konkursu poprzez dokonanie oceny projektu odmiennie niż wskazuje dodatkowe kryterium formalne nr 12 oraz dokonanie oceny merytorycznej I stopnia w sposób odmienny od Szczegółowych zasad oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko zawartymi w załączniku nr 2 pt. "Organizacja systemu oceny i wyboru projektów w ramach PO IŚ". Po rozpoznaniu protestu pismem z [...] maja 2014 r. nr [...], WFOŚiGW w [...] poinformował Wnioskodawcę, iż protest został rozpatrzony negatywnie w całości. Od powyższego rozstrzygnięcia [...] pismem z dnia 19 maja 2014r. wniosła do Instytucji Zarządzającej POliŚ odwołanie, w którym zakwestionowała podjęte rozstrzygnięcie, podnosząc argumenty zawarte uprzednio w proteście. Pismem z 24 czerwca 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nieuwzględnienia protestu jest prawidłowe, a odwołanie Wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Instytucja Zarządzająca wskazała, że zgodnie z opisem kryterium formalnego nr 12 Wskaźnik koncentracji w ramach jego oceny weryfikacji podlegało, czy projekt spełnia wymóg zapewnienia, aby w zakresie planowanej do budowy nowej sieci kanalizacyjnej wskaźnik koncentracji wynosił "min. 120 Mk/km nowobudowanej sieci kanalizacyjnej z wyjątkiem obszarów wyznaczonych na podstawie §3 ust. 5 rozporządzeń: Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. Nr 283, poz. 2841, z późn. zm.) i Ministra Środowiska z 1 lipca 2010 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji. Na obszarach wyznaczonych na podstawie §3 ust. 5 w/w rozporządzeń, na potrzeby finansowania w ramach POIiŚ obowiązuje minimalny wskaźnik 90 Mk/km". W przedmiotowej sprawie bezpośrednim powodem odrzucenia projektu był fakt, iż Wnioskodawca nie udokumentował uprawnienia do zastosowania obniżonego poziomu wskaźnika koncentracji. W ocenie IZ zastosowanie zwolnienia przewidzianego w §3 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska możliwe jest jedynie wówczas gdy teren, na którym ma zostać zbudowana sieć kanalizacyjna będzie objęty jedną z form ochrony przyrody wymieniona w ustawie o ochronie przyrody lub na terenie obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty, o którym mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy (tj. obszar Natura 2000). Nie można zgodzić się zatem z interpretacją Wnioskodawcy, że obniżenie wysokości wskaźnika koncentracji powinno zostać zastosowane także w przypadku wystąpienia innych niż obszarowe form ochrony przyrody. Zdaniem IZ warunkiem zastosowania ww. wyjątku jest również pokrywanie się większości planowanej sieci kanalizacyjnej z terenami objętymi formami ochrony przyrody określonymi w art. 6 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto IZ podniosła, iż na terenie Natura 2000 [...] ma zostać zlokalizowana wyłącznie oczyszczalnia ścieków w miejscowości [...], a większość sieci kanalizacyjnej ma być zlokalizowana poza tym obszarem. Pismem z 14 lipca 2014 r. [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. zarzucając mu: 1. wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez osobę nieuprawnioną, co zdaniem Skarżącej czyni akt nieważnym; 2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu §3 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2010 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz rozstrzygnięcia je poprzedzającego i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] celem ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Minister nie zakwestionował, za wyjątkiem parku krajobrazowego, występowania na obszarze planowanej inwestycji trzech form ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody tj. pomników przyrody, roślin i zwierząt wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej oraz obszaru Natura 2000. Zdaniem Skarżącej Minister dokonał nieprawidłowej wykładni §3 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2010 r. w sprawie wyznaczania obszaru i granic aglomeracji uznając, że obniżenie wskaźnika koncentracji ma zastosowanie jedynie w przypadku występowania obszarowych form ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i jedynie w sytuacji gdy większość planowanej inwestycji – sieci kanalizacyjnej – pokrywa się z terenami objętymi ochroną przyrody określonymi w ww. przepisie. Zdaniem Skarżącej niniejsza wykładnia nie jest prawidłowa, gdyż dokonując literalnej wykładni §3 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2010 r. nie znajdujemy w tym przepisie obszarowych form ochrony przyrody jak również większościowego pokrywania się obszaru inwestycji z obszarem będącym formą ochrony przyrody. Zdaniem Skarżącej spełniła ona warunki do zastosowania obniżonego wskaźnika, albowiem na terenie na którym jest planowana inwestycja zlokalizowane są formy przyrody w ilości wskazanej w odwołaniu za wyjątkiem parku krajobrazowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); zwanej dalej: "ustawa z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącego o dofinansowanie w ramach POIiŚ, Priorytet I: Gospodarka wodno-ściekowa, Działanie 1.1 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach powyżej 15 tys. RLM. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...], a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów nr 2/2008 z dnia 3 stycznia 2008 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących POIiŚ wymienić trzeba ustawę z.p.p.r. oraz Szczegółowy opis priorytetów POIiŚ. Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach POIiŚ (dla Priorytetu I, Działania 1.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez instytucję pośredniczącą – Ministerstwo Środowiska na jej stronie internetowej. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", określone w załączniku nr 1 do "Szczegółowego opisu priorytetów POIiŚ", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Szczegółowe zasady oceny i wyboru projektów w ramach POIiŚ zawarte zostały w załączniku nr 2 do "Szczegółowego opisu priorytetów POIiŚ" zatytułowanym "Organizacja systemu oceny i wyboru projektów w ramach POIiŚ" Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Należy zaznaczyć, iż przyjęte "Kryteria wyboru projektów" wyznaczają zakres oceny projektu na poszczególnych etapach konkursu. W rozpoznawanej sprawie wniosek został odrzucony na poziomie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 12 Wskaźnik koncentracji. Odnosząc się w powyższym kontekście do zarzutu dokonania przez Instytucję Zarządzającą POIiŚ nieprawidłowej wykładni § 3 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2010 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji należy uznać, iż jest on niezasadny. Zgodnie z § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik sieci obliczany jako stosunek przewidywanej do obsługi przez budowany system kanalizacji zbiorczej liczby mieszkańców aglomeracji i niezbędnej do realizacji długości sieci kanalizacyjnej (łącznie z kolektorami i przewodami tłocznymi doprowadzającymi ścieki do oczyszczalni) nie może być mniejszy od 120 mieszkańców na 1 km sieci. W § 3 ust. 5 pkt 4 wskazano, iż przepisu ust. 4 nie stosuje się, w przypadku gdy sieć kanalizacyjna będzie zlokalizowana na terenie objętym przynajmniej jedną formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) lub obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty, znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w ust. 5, przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się także pod uwagę opłacalność realizacji sieci kanalizacji komunalnej na terenach określonych w ust. 5, przy czym wskaźnik długości sieci obowiązujący na tych terenach nie może być mniejszy od 90 mieszkańców na 1 km sieci. W ocenie Sądu, IZ zasadnie wywiodła zatem, iż z treści § 3 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska wynika, że zwolnienie przewidziane w tym przepisie może zostać zastosowane jedynie w przypadku, gdy formą ochrony przyrody jest objęty określony obszar, a nie jak twierdzi skarżąca, gdy na danym terenie występuje jedna z form ochrony przyrody, o której jest mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Należy zauważyć, iż w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. f ww. rozporządzenia Ministra Środowiska wskazano, że część graficzna wniosku o zmianę lub wyznaczenie aglomeracji powinna zawierać oznaczenie granic terenów objętych formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 lit. e ww. rozporządzenia część opisowa propozycji planu aglomeracji powinna zawierać informację o formach ochrony przyrody zawierającą nazwę formy ochrony przyrody oraz wskazanie aktu prawnego uznającego określony obszar za formę ochrony przyrody. Minister prawidłowo stwierdził zatem, iż brzmienie przytoczonych powyżej przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż zwolnienie przewidziane w § 3 ust. 5 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska może zostać zastosowane jedynie w przypadku, gdy formą ochrony przyrody jest objęty określony obszar. W ocenie Sądu, organ trafnie zauważył, iż przyjęcie stanowiska, że teren aglomeracji nie musi być zbieżny z terenami chronionymi przyrodniczo lub obszarami ochrony wód, czy też terenami o znaczącym spadku terenu i wystarczająca do zastosowania obniżonej wysokości wskaźnika koncentracji jest nawet niewielka zbieżność tych obszarów, prowadziłoby do konieczności zastosowania za każdym razem wskaźnika koncentracji w obniżonej wysokości. W analizowanym przypadku jedynie fragment aglomeracji przeznaczony pod budowę oczyszczalni ścieków znajduje się na obszarze chronionym Natura 2000. Odnosząc się do przedstawionej w trakcie rozprawy argumentacji dotyczącej zawarcia umowy o dofinansowanie na realizację projektu pn. "Przygotowanie realizacji oczyszczalni ścieków oraz kanalizacji w [...] jako uzupełnienie Sanitacji [...] na terenie [...]", co, w ocenie skarżącej, wskazuje na rozbieżność w zakresie interpretacji § 3 ust. 5 pkt 4 ww. rozporządzenia przez Instytucję Wdrażającą należy zauważyć, iż z uzupełnienia przedmiotowego wniosku złożonego w dniu 17 czerwca 2014 r. wynika, iż realizowany projekt jest niezależny technicznie i finansowo od spornego przedsięwzięcia. Ponadto, w przypadku projektu pn. "Przygotowanie realizacji oczyszczalni ścieków oraz kanalizacji w [...] jako uzupełnienie Sanitacji [...] na terenie [...]" nie znajdował zastosowania przepisu § 3 ust. 5 pkt 4 ww. rozporządzenia, ponieważ [...] nie ubiegała się o jego zastosowanie. Z treści przedstawionej przez skarżącą umowy o dofinansowanie wynika, że realizacja projektu ma polegać na przygotowaniu dokumentacji projektowej służącej budowie sieci kanalizacyjnej na terenie [...] w miejscowości [...], która to miejscowość nie jest objęta wnioskiem o dofinansowanie dotyczącym realizacji projektu pn. "Sanitacja otuliny [...] na terenie [...]". Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej, iż odwołanie zostało rozpatrzone przez osobę nieuprawnioną. Odwołanie zostało bowiem rozpatrzone z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju przez Panią [...] - Dyrektora Departamentu Programów Infrastrukturalnych w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju działającą na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak [...]), którego potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia stanowi załącznik do odpowiedzi na skargę. Z tych względów sąd uznał, że ocena wniosku, zarzucająca skarżącej niespełnienie kryterium formalnego nr 12 Wskaźnik koncentracji nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Instytucji Zarządzającej i na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.