V SA/Wa 1768/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2008r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi z 11 czerwca 2008 r. wniesionej przez Pana J. B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2008 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnienia i dodatkową opłatą, w łącznej kwocie 57.318,14 zł, w następującym stanie faktycznym: W dniu 21 sierpnia 2007 r. J. B. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. Uzasadniając wniosek wskazał na swoją trudną sytuację finansową. Podał, że obecnie nie pracuje, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, utrzymuje się z pomocy z M.O.P.S. w kwocie 418 zł miesięcznie. W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek wnioskodawca wskazał, że posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów na kwotę około 40.000 zł. Podał też, że nie ma żadnego majątku - ruchomego oraz nieruchomości. Prowadząc postępowanie w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Z.U.S.) uzupełnił z urzędu materiał dowodowy. W wyniku podjętych działań ustalił m.in., że zobowiązany od 9 lutego 2006 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna. Od 20 kwietnia 2006 r. do 29 maja 2006 r. pobierał dodatek szkoleniowy. Nie posiada żadnego majątku. W dniu 13 czerwca 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. na podstawie art. 59 § 3 w związku z § 2 tego artykułu ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), postanowił o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. B. na podstawie tytułów wykonawczych ZUS. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 57.318,14 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnienia i dodatkową opłatą. W sentencji decyzji organ powołał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej: u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie znalazł podstaw do umorzenia zadłużenia ani w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani w oparciu o ust. 3a wskazanego artykułu i przesłanki wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). We wniosku z 17 marca 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowany podtrzymał swoje żądanie dotyczące zastosowania ulgi w postaci umorzenia zadłużenia. Decyzją z [...] maja 2008 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2008 r. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy i podstaw faktycznych oraz przepisów prawa materialnego regulujących umarzanie należności z tytułu składek, organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Następnie wskazał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 3 art. 28 ww. ustawy. Od czasu wydania przez organ egzekucyjny postanowienia (o umorzeniu postępowania egzekucyjnego) do chwili rozpatrywania wniosku o umorzenie upłynął kilkumiesięczny okres. W tej sytuacji nie jest jednoznaczne, że wyczerpane zostały wszystkie sposoby odzyskania przez Zakład należności w dłuższym okresie czasu. Zauważył też, że wypełnienie przesłanek z art. 28 ust. 3 nie skutkuje obligatoryjnością umorzenia należności. Analizując sprawę w kontekście art. 28 ust. 3a ww. ustawy, organ stwierdził, że wnioskodawca nie udowodnił w sposób przekonywujący okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie zaległości ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Wprawdzie, jak zauważył, wnioskodawca nie pracuje i utrzymuje się z pomocy społecznej, ale sytuacja ta ma charakter przejściowy. Obecna sytuacja na rynku pracy sprzyja poszukiwaniu zatrudnienia, a fakt korzystania strony ze szkolenia organizowanego przez Powiatowy Urząd Pracy w L. zwiększa szanse na znalezienie pracy. W konsekwencji organ uznał, że umorzenie należności w sprawie jest przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych. Na koniec organ wskazał, że zaległości wymienione w sentencji decyzji nie zawierają należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 3.398,60 zł, które na podstawie art. 30 ww. ustawy nie podlegają umorzeniu. W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący - J. B. ponownie opisał swoją trudną sytuację życiową. Wskazał m.in., że nie pracuje i nie przysługuje mu zasiłek dla bezrobotnych, a jedyny jego dochód stanowi pomoc z M.O.P.S. w L. Podał też, że ma orzeczony stopień niepełnosprawności. Do skargi załączył m.in. kserokopię karty wizyt bezrobotnego w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 25 września 2008 r. skarżący uzupełnił skargę. Wskazał m.in., iż od lutego 2006 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. W tym okresie otrzymał tylko jedną propozycję pracy, ale ze względu na długą przerwę w wykonywaniu zawodu nie został do tej pracy przyjęty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta narusza prawo i jako taka nie może pozostać w obrocie prawnym. Przed wskazaniem przyczyn uchylenia zaskarżonego orzeczenia Sąd zauważa, iż wobec treści wniosku skarżącego, wszczynającego kontrolowane postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, w szczególności przepisy art. 28. Stosownie natomiast do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Sąd zauważa również, iż z uwagi na podniesione przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczności, istotne znaczenie przy rozpatrywaniu jego wniosku o umorzenie zadłużenia miał art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "może umorzyć", należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". W wyroku z 20 marca 2007 r. (sygn. akt GSK 345/06) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zaś, iż "ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał dowodowy będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Uznaniowy charakter przepisu nie może zatem prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących a mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 powyżej cytowanego rozporządzenia nie zwalnia bowiem organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie. W ocenie Sądu, przywoływane przez skarżącego okoliczności i złożone dowody wskazywały na to, iż niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Skoro zaś przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to organ orzekający w sprawie miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek wraz z odsetkami za zwłokę rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. Wynik postępowania organu prowadzonego w tym zakresie winien zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno bowiem zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż skarżona decyzja w części dotyczącej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przesłanek określonych w cytowanym rozporządzeniu jest wadliwa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji w tej części w jakiej odnosi się do art. 28 ust. 3a i przesłanek ww. cytowanego rozporządzenia jest zbyt powierzchowne. Nie wynika z niego, aby organ przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające w stopniu umożliwiającym prawidłowe zastosowanie wskazanych norm prawa materialnego. Jednocześnie Sąd nie zgadza się z oceną sprawy dokonaną przez organ w tym zakresie na podstawie okoliczności faktycznych ustalonych i przywołanych w uzasadnieniu orzeczenia. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, iż organ rentowy nie uwzględnił istotnych tu okoliczności oraz zgromadzonych dowodów. Analizując i uzasadniając sprawę w zakwestionowanej części, organ ograniczył się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, opartych na przypuszczeniach - bez jakiegokolwiek ich uzasadnienia poprzez nawiązanie do okoliczności wynikających z materiału dowodowego. Wprawdzie organ wskazał, że zobowiązany nie pracujące i utrzymuje się z pomocy finansowej w ramach pomocy społecznej. Nie wziął jednak pod uwagę, że sytuacja ta -związana z brakiem pracy skarżącego- trwa od lutego 2006 r., a wysokość pomocy uzyskiwanej z M.O.P.R. wynosi zaledwie 418 zł miesięcznie i stanowi jedyne źródło utrzymania zainteresowanego. Organ nie dostrzegł też, iż zasiłek okresowy uzyskiwany przez skarżącego z M.O.P.R. w L., co w sprawie jest bezsporne, jest udzielany przez Państwo osobom znajdującym się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej i materialnej, m.in. osobom samotnym i bezrobotnym. Nadto, organ nie wziął pod uwagę, że skarżący, będąc zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. od lutego 2006 r., do dnia wydania skarżonej decyzji (a także do dnia rozpoznania niniejszej skargi przez Sąd), nie otrzymał oferty pracy, pomimo tego, że -jak wykazał w toku postępowania administracyjnego (i sądowoadministracyjnego)- stawia się regularnie w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. Oceniając sprawę organ nie uwzględnił również wieku zainteresowanego oraz jego problemów ze zdrowiem, które to okoliczności z pewnością mogą utrudniać mu znalezienie zatrudnienia (w aktach sprawy znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 15 lutego 2008 r. dotyczące skarżącego - J. B. urodzonego w [...] 1952 r., wydane okresowo do 28 lutego 2010 r., oraz opinia lekarza specjalisty neurologa z 5 lutego 2008 r. dotycząca stanu jego zdrowia). Mając na uwadze powyższe okoliczności trudno zgodzić się z organem, aby skarżący nie udowodnił w toku postępowania administracyjnego, w którym czynnie uczestniczył (przedkładając liczne dowody i oświadczenia na poparcie swojej sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej), iż jego sytuacja jest ciężka. Sąd nie zgadza się też z organem, iż trudna sytuacja zainteresowanego ma charakter jedynie przejściowy. W konsekwencji Sąd uznał, iż organ rentowy nie wyjaśnił czym kierował się przyjmując, iż nie występuje tu sytuacja, w której opłacenie należności (a więc kwoty znacznie ponad 50.000 zł) pozbawiłoby zobowiązanego niezbędnych potrzeb życiowych. Reasumując Sąd stwierdza, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy sprawy. Nie ustalono w szczególności możliwości płatniczych wnioskodawcy, a w efekcie, czy zapłata należności z tytułu składek w kwocie ponad 50.000 zł nie doprowadzi do pozbawienia skarżącego środków do życia. To zaś -zdaniem Sądu- świadczy bezspornie o tym, że skarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to czyniło zasadnym jej uchylenie. W ponownie prowadzonym postępowaniu, uwzględniając poczynione przez Sąd uwagi, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż Prezes ZUS swoją decyzję winien oprzeć na aktualnych okolicznościach dotyczących sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącego. Przydatne w sprawie może okazać się np. skorzystanie z pomocy pracownika socjalnego z ośrodka pomocy społecznej, celem ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej i finansowej zobowiązanego (poprzez przeprowadzenie wywiadu w miejscu jego zamieszkania). Należy też wziąć pod uwagę aktualny stan zdrowia skarżącego i ustalić wpływ tej okoliczności na wynik sprawy. Nadto, Sąd podkreśla, iż w uzasadnieniu decyzji organ rentowy obowiązany jest nie tylko wymienić dowody i opisać ustalone fakty, ale także poddać cały materiał dowodowy odpowiedniej ocenie w kontekście przepisów regulujących ulgę w postaci umarzania należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji organ powinien również wskazać kwotę zadłużenia, która na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. może być ewentualnie umorzona. Skarżący ma bowiem prawo wiedzieć, jaka wysokość zadłużenia może być umorzona tylko w przypadku całkowitej nieściągalności należności, a jaka - pomimo braku całkowitej nieściągalności należności. Niezależnie od powyższego Sąd jeszcze raz wyjaśnia, iż organ może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek (a więc ma do tego prawo, nie jest to jego obowiązek) wtedy, gdy strona spełnia przesłanki z cytowanego powyżej rozporządzania. Może zatem także odmówić umorzenia zadłużenia nawet w bardzo trudnej sytuacji życiowej zobowiązanego. Musi jednak wskazać czy i która przesłanka pozwalająca na umorzenie długu w sprawie występuje oraz podać powody wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia (uzasadnione interesem społecznym - art. 7 k.p.a.). Nadto, Sąd zaznacza, iż decyzja organu rentowego wydana w oparciu o art. 28 u.s.u.s. winna odnosić się do całego żądania wnioskodawcy. Jeżeli wniosek o umorzenie zadłużenia w niniejszej sprawie dotyczy całości długu wnioskodawcy, to poza rozstrzygnięciem organu nie mogą pozostać składki w części finansowanej przez ubezpieczonych, które również obciążają zainteresowanego. Nie uzasadnia tego treść art. 30 u.s.u.s. Przy czym podkreślić trzeba, że wniosek strony powinien być załatwiony w całości najpierw w I, a następnie (na ewentualny wniosek zainteresowanego), w II Instancji. Decyzja wydana w II instancji może zaś dotyczyć tylko przedmiotu objętego decyzją I instancji. Jeżeli decyzja I instancji wydana w niniejszej sprawie nie obejmowała składek finansowanych przez ubezpieczonych, konieczne jest naprawienie tego błędu, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w I instancji w tym zakresie. Za dopuszczalne można przyjąć wydanie przez ZUS odrębnej decyzji w I instancji z wniosku skarżącego z 21 sierpnia 2007 r. dotyczącej jedynie nieobjętych decyzją z [...] lutego 2008 r. należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych w kwocie 3.398,60 zł. Na marginesie Sąd zauważa, iż art. 30 u.s.u.s. posługuje się pojęciem składek, a nie należności z tytułu składek, co również organ winien wziął pod uwagę w niniejszej sprawie. Z wymienionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.