V SA/Wa 1768/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. A. J. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Z. z dnia [...] listopada 2017 r.; 2. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych na rzecz P. A. J. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] (dalej także: Skarżący lub Obwiniony) jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt: [...], utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] (dalej: RKO) z [...] listopada 2017 r., sygn. akt: [...], uznające [...] za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1458 ze zm.) - dalej "uondfp". Kontrolowane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych: Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] pismem z [...] kwietnia 2017 r. złożył zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte [...] czerwca 2017 r. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] złożył wniosek o ukaranie [...]. Orzeczeniem z [...] listopada 2017 r., sygn. akt: [...], RKO uznała [...] za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegającego na dokonaniu wydatku ze środków publicznych w wysokości 605.637,09 zł z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, do którego doszło w dniu [...] maja 2016 r. z tytułu dopłaty do ceny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. z naruszeniem art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152) oraz art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). RKO wymierzyła Skarżącemu karę upomnienia oraz obciążyła obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 316,17 zł. Pismem z 2 stycznia 2018 r. Skarżący wniósł odwołanie od orzeczenia RKO, zaskarżając je w całości. Orzeczeniem z [...] kwietnia 2018 r., o sygn. akt [...], GKO utrzymała w mocy orzeczenie I instancji. Podtrzymała ustalenia RKO w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak i podzieliła zastosowaną przez organ I instancji interpretację przepisów prawa. W pierwszej kolejności GKO wskazała, że kierując się treścią art. 24 ust. 1 uondfp, dokonała analizy prawa obowiązującego w okresie od czasu popełnienia czynu stanowiącego naruszenia dyscypliny finansów publicznych do czasu orzekania. Ustaliła, że normy sankcjonowane w zakresie istotnym dla sprawy nie zmieniły się. Natomiast jak chodzi o normy sankcjonujące z dniem [...] czerwca 2017 r. zmianie uległa treść art. 11 uondfp. Polegała ona na oznaczeniu dotychczasowej treści przepisu art.11 uondfp jako ust. 1 i dodaniu ust. 2. Nowelizacja ta w aspekcie rozpatrywanej sprawy miała zdaniem GKO charakter wyłącznie redakcyjny, a więc nieistotny dla rozstrzygania. GKO uznała zatem, że należy zastosować prawo obowiązujące w czasie orzekania, gdyż normy prawne obowiązujące w czasie popełnienia czynu nie są względniejsze dla Obwinionego. GKO podzieliła ustalenia RKO co okoliczności faktycznych. Po pierwsze, że [...] maja 2015 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwalę Nr ...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz o dopłacie, regulująca w § 3 dopłaty do cen wody i cen ścieków dla taryfowej grupy odbiorców stanowiącej "gospodarstwa domowe" z terenu gminy [...] za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 maja 2016 r. Po drugie, że [...] stycznia 2016 r. Miejskie Zakłady Komunalne Sp. z o.o. w [...] wystawiły notę księgową nr [...] na kwotę 1.141.626,91 zł z tytułu "dopłaty do ceny za 2015 r.". Po trzecie, organy ustaliły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 173/16, po przeprowadzeniu rozprawy, w której udział wziął Obwiniony, stwierdził nieważność uchwały Nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż Rada podjęła ją już po upływie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez MZK sp. z o.o. Tym samym przepis o dopłacie przestał obowiązywać ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia podjęcia uchwały. Oznacza to, że Gmina [...] utraciła podstawę prawną do przekazania na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dopłat do taryf za wskazany wyżej okres. Przed uprawomocnieniem się wskazanego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, 13 maja 2016 r. z budżetu Gminy dokonano wydatku w kwocie 1.141.626,91 zł z tytułu dopłaty do ceny wody i ścieków za 2015 r. na podstawie noty księgowej nr 1/2016 2 dnia 29 stycznia 2016 r., wystawionej przez Miejskie Zakłady Komunalne Sp. z o.o. [...]. Kwota wynikająca z wykonania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2015 r. za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. wyniosła 605.637,09 zł. Wydatek, sklasyfikowany w Dziale 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska:", rozdziale 90001 "Gospodarka ściekowa i ochrona wód", paragrafie 4150 "Dopłaty w spółkach prawa handlowego", zatwierdzili do wypłaty: [...] Skarbnik Miasta i Gminy [...] oraz Obwiniony [...] - Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie sygn. akt II SA/Go 173/16 uprawomocnił się 30 maja 2016 r, a jego odpis ze stwierdzeniem daty prawomocności i uzasadnieniem doręczono jednostce 16 czerwca 2016 r. RKO, a w ślad za nią GKO stwierdziły, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlegały zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Jednocześnie zauważyły, że zasada, zgodnie z którą wydatki publiczne powinny być dokonywane zgodnie z przepisami prawa i na ich podstawie oznacza, że wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, czyli zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości fakt, że dokonanie wydatku z budżetu Gminy [...] w dniu [...] maja 2016 r. w odniesieniu do kwoty 605.637,09 zł nastąpiło bez podstawy prawnej, jako że nie mogła już być za nią uznana uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...], której nieważność stwierdził WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Tym samym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 ust. 1 i 2 uondfp uznano [...] za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu w art. 11 uondfp, polegającego na dokonaniu wydatku ze środków publicznych w wysokości 605.637,09 zł z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, do którego doszło [...] maja 2016 r. z tytułu dopłaty do ceny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. z naruszeniem art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 uondfp, za popełnienie opisanego czynu, stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych RKO wymierzyła Obwinionemu karę upomnienia oraz na podstawie art. 167 ust. 1 uondfp, obciążyła kosztami postępowania w wysokości 316,17 zł., a GKO utrzymała to orzeczenie w mocy. GKO i RKO czyn Obwinionego uznały za popełniony na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, pomimo że możliwość jego popełnienia mógł i powinien był przewidzieć. Odnosząc się do zarzutów odwołania, GKO stwierdziła, że nie budzi wątpliwości fakt, że [...] lutego 2012 r. Gmina [...] jako Wydzierżawiający zawarła z Miejskimi Zakładami Komunalnymi Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Umowę Dzierżawy Nr [...], z okresem jej obowiązywania od 1 marca 2012 r. do 28 lutego 2032 r. Na mocy tej Umowy Dzierżawca, czyli MZK Sp. z o.o., w zamian za oddanie przez Wydzierżawiającego (Gminę [..]) w dzierżawę mienia gminnego, tj. urządzeń i instalacji służących do zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...], zobowiązał się do corocznego zapłacenia Gminie czynszu dzierżawnego w wysokości 1.292.767,11 zł. Jednocześnie zgodnie z treścią umowy, w zamian za zapłatę wskazanego czynszu dzierżawnego Gmina [...] zobowiązała się do corocznego dokonywania zwrotu poniesionych przez Dzierżawcę kosztów w formie dopłat do świadczeń w zakresie przewidzianym ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zdaniem GKO świadczenie to nie może być jednak w żadnym razie kwalifikowane jako świadczenie wydzierżawiającego względem dzierżawcy, wykracza bowiem zdecydowanie poza zakres zobowiązaniowego stosunku pranego wyznaczonego treścią przepisów Kodeksu cywilnego, regulujących umowę dzierżawy. Fakt uregulowania instytucji dopłat w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków jednoznacznie wskazuje bowiem na publicznoprawny charakter tej instytucji. W konsekwencji uznanie, że zapłata przez Gminę [...] [...] maja 2016 r. na rzecz MZK Sp. z o.o. w [...] kwoty 605.637,09 zł nastąpiła jedynie tytułem wykonania wskazywanej noty [...] z [...] stycznia 2016 r., dla której jedyną podstawę stanowił stosunek zobowiązaniowy z umowy dzierżawy jest całkowicie bezzasadne. GKO uznała za RKO, że opisane postanowienia Umowy Dzierżawy pozostawały w sprzeczności z właściwością stosunku prawnego dzierżawy, a także z obowiązującymi przepisami, w szczególności z art. 693 § 1 K.c. i 89 K.c. Zgodnie z treścią art. Art. 693 § 1 K.c.: "Przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz". Tym samym zobowiązanie gminy do corocznego dokonywania zwrotu poniesionych przez Dzierżawcę kosztów w formie dopłat do świadczeń w zakresie przewidzianym ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wykracza dalece poza stosunek dzierżawy. Jednocześnie nie przesądzając prawidłowości takiej konstrukcji na gruncie prawa cywilnego, GKO podkreśliła, że treść umowy zawartej pomiędzy stronami nie może modyfikować konstrukcji dopłat do świadczeń w zakresie przewidzianym ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, która w rozdziale 5 wyczerpująco reguluje kwestie związane z zatwierdzaniem taryf oraz zasadami rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Podstawę dla ustalenia dopłat stanowić może jedynie uchwała rady gminy. Tym samym podstawy takiej nie może stanowić umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 ust 4 przywołanej ustawy. GKO zaprezentowało pogląd, że dopłatę zgodnie z art. 24 ust 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wyłącznie na podstawie oraz wykonując dyspozycję art. 24 ust 6 ww. ustawy, a zatem wyłącznie na podstawie podjętej uprzednio uchwały rady gminy. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości uregulowania ani taryf ani dopłat w postaci umowy cywilnoprawnej, wprowadzając szereg regulacji o charakterze publicznoprawnym, kształtujących w sposób wyczerpujący potencjalne stosunki gospodarcze występujące pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem w omawianym obszarze, w szczególności zaś w odniesieniu do ustalenia taryf i dopłat. W przedmiotowej sprawie kwestia ta w ramach bieżącej działalności gminy nie budziła wątpliwości, skoro [...] maja 2015 r. Rada Miejska w [...] wykonując dyspozycję art. 24 ust 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz o dopłacie. Uchwała ta z kolei została unieważniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 173/16, ze względu na to, że została uchwalona z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, t.j. po upływie 45 dni od złożenia wniosku przez MZK sp. z o.o. Tym samym zdaniem RKO i GKO jedyną podstawą przekazania dopłaty przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu była w sprawie wystawiona przez MZK Sp. z o.o. w [...] nota obciążeniowa z [...] stycznia 2016 r. nr [...] na łączną kwotę 1.141.626,92 zł z tytułem "dopłaty do ceny za 2015 r." wynikająca z wykonania umowy. Dokonanie płatności w oparciu o notę, w sytuacji, w której uchwała została uznana za nieważną ze skutkiem ex tunc zostało ocenione jako określone w art. 11 ust. 1 uondfp naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na dokonaniu wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzaj ów wydatków. Zdaniem GKO oceny tej nie zmienia brak prawomocności wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim w dacie dokonania wydatku. GKO za RKO zwróciła uwagę na to, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, bowiem o ile uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc), to mające miejsce w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem uchwałę, co do której Sąd stwierdził nieważność należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta (por. w szczególności pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10). GKO uznała, że nawet jeśli istniały jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do tego, czy do czasu uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Rady uchwala ta już nie obowiązuje, czy też obowiązuje nadal do chwili uprawomocnienia się takiego orzeczenia, to sam fakt wydania nieprawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność nie powinien zostać pominięty przy wykonywaniu obowiązków przez Obwinionego, który powinien był przewidzieć skutki jakie może wywołać wyrok w przypadku uprawomocnienia się. Stąd zdaniem GKO dla odpowiedzialności Obwinionego istotną jest ta okoliczność, że w dacie zatwierdzenia do zapłaty wydatku posiadał wiedzę o treści orzeczenia WSA w Gorzowie Wielkopolskim. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na orzeczenie GKO zarzucono: naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 106 § 3 K.p.a. polegające na wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 11 uondfp finansów publicznych, poprzez przypisanie Skarżącemu – Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...], winy w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez dokonanie wydatków ze środków publicznych w wysokości 605.637,09 zł z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków, do którego miało dojść [...] maja 2016r. z tytułu dopłaty do ceny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., z naruszeniem art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r, o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2017r., poz. 328) oraz art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. , poz. 1870 ze zm.). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i o umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu kontrolowane orzeczenie GKO zapadło z naruszeniem prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.). Obligowało to Sąd do wyeliminowania orzeczenia GKO z obrotu prawnego. Okoliczności faktyczne sprawy są w istocie bezsporne. Strony różni jednak ich ocena prawna. Oczywiście niezasadne są przy tym formułowane w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 106 § 3 K.p.a., skoro kontrolowane postępowanie przed RKO i GKO prowadzone było nie na podstawie przepisów K.p.a., a na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1458 ze zm.) - dalej "uondfp". Sąd wskazuje również, że zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017r., poz. 328), rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Zgodnie z tym przepisem podstawę dla ustalenia dopłat stanowić może jedynie uchwała rady gminy. Sąd akceptuje w tym zakresie stanowisko GKO, zgodnie z którym podstawy takiej nie może stanowić umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 ust 4 przywołanej ustawy. Rację ma jednak Skarżący wskazując, że [...] maja 2016 r., w dacie popełnienia przypisanego Obwinionemu czynu mającego naruszać dyscyplinę finansów publicznych - uchwała Rada Miejska w [...] z [...] maja 2015 r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz o dopłacie, regulująca w § 3 dopłaty do cen wody i cen ścieków dla taryfowej grupy odbiorców stanowiącej "gospodarstwa domowe" z terenu gminy [...] za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 maja 2016 r., nie była jeszcze wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 173/16 stwierdził nieważność uchwały Nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, gdyż Rada podjęła ją już po upływie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez MZK sp. z o.o. Nie oznacza to jednak, że w dniu przypisanego czynu – [...] maja 2016 r. - Gmina [...] utraciła już podstawę prawną do przekazania na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dopłat do taryf za wskazany okres. Jak zasadnie wskazuje GKO, skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, bowiem o ile uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc), to mające miejsce w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem uchwałę, co do której Sąd stwierdził nieważność należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. w szczególności pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10). Rzecz jednak w tym, że skutki takie wywołuje dopiero prawomocny wyrok stwierdzający nieważność uchwały. Zgodnie bowiem z art.170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne (co podkreśla Sąd obecnie rozstrzygający) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie sygn. akt II SA/Go 173/16 uprawomocnił się dopiero 30 maja 2016 r. Zatem dopiero z tym dniem uchwała Nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że dacie przypisanego Obwinionemu czynu – uchwała wciąż funkcjonowała w obrocie prawnym, stanowiąc przewidzianą ustawowo podstawę do przypisanego Skarżącemu bezprawnego wydatku. Tym samym [...] maja 2016 r. czyn przypisany Obwinionemu przez RKO i GKO nie mógł stanowić naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 11 uofnp, nie został bowiem dokonany z naruszeniem art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152) oraz art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). Powinność przewidywania ze strony obwinionego możliwego szybkiego uprawomocnienia się wyroku nie jest przy tym równoznaczna z datą jego uprawomocnienia i wywołaniem wynikających z niego skutków. Pogląd przeciwny stanowiłby naruszenie podstawowych zasad odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określonych w art.19 ust. 1 i art. 21 uondfp. Oznacza to, że zarówno orzeczenie RKO, jak i GKO zapadły z naruszeniem art.170 p.p.s.a. Przepis ten opisuje skutki wywoływane dopiero przez prawomocny wyrok. Formalnie jest to regulacja procesowa, w realiach rozpoznawanej sprawy nie był to jednak przepis postępowania stosowany przez rozstrzygające w sprawie RKO i GKO. Organy orzekające obu instancji dopuszczając się jego naruszenia, w istocie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, wadliwie przypisały bowiem skutki jakie wywołuje wyrok prawomocny orzeczeniu nieprawomocnemu i na tej podstawie wyciągnęły błędne wnioski co odpowiedzialności Skarżącego za przypisany mu czyn mający stanowić zgodnie z ustawą naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 19 uonfp). Na marginesie jedynie Sąd stwierdza również, że orzeczenia RKO i GKO, wbrew niespójnemu w tym zakresie uzasadnieniu orzeczenia GKO, zapadły również z obrazą art. 24 ust. 1 uonfp. W razie obowiązywania w dacie czynu i w dacie orzekania różnych ustaw, zasadą jest stosowanie ustawy nowej. Ustawę obowiązującą w chwili popełnienia naruszenia stosuje się jedynie wtedy, gdy jest względniejsza dla sprawcy. Skoro z dniem 1 czerwca 2017 r. doszło do zmiany treści art. 11 uondfp polegającej na oznaczeniu dotychczasowej treści przepisu art.11 uondfp jako ust. 1 i dodaniu ust. 2, to wadliwe było zawarte w sentencjach orzeczeń RKO i GKO stwierdzenie, że zachowanie obwinionego polegało na naruszeniu art. 11 undfp (tak jak w ustawie uprzednio obowiązującej). Uwaga ta czyniona jest jedynie marginalnie, skoro Sąd konsekwentnie stwierdza, że w dacie przypisanego czynu zachowanie Obwinionego nie nosiło cech bezprawności. Z tych przyczyn na podstawie art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcie organów obu instancji, albowiem dotknięte są tą samą wadą. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.