V SA/Wa 1777/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Justyna Mazur (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Grupy Producentów O. i W. G. O. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej pomocy i obniżenia należnej kwoty pomocy finansowej (odnośnik 3 i 4 sentencji decyzji), 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Grupy Producentów O. i W. G. O. Sp. z o.o. w B. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Grupy Producentów O. i W. G. O. Sp. z o.o. (dalej także: "skarżąca") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "Dyrektor ARiMR", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu złożonego w dniu [...] marca 2014 r. wniosku Grupy Producentów Owoców i Warzyw G. Owoc Sp. z o.o. przyznał pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem, grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł za II półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania oraz przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, za II półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania, odmówił zaś przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł i dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Łączna kwota pomocy finansowej wyniosła [...] zł. Wniosek powyższy stanowi wniosek o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej od [...] kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. (II półrocze 2 roku realizacji PDU). Na podstawie danych podanych we wniosku oraz dołączonych dokumentach organ I instancji ustalił, iż wstępnie uznana Grupa Producentów O. i W. G. O. Sp. z o.o. w drodze decyzji nr [...] ([...]) Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. otrzymała wstępne uznanie jako grupa producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" oraz po zatwierdzonej zmianie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w grupie produktów "warzywa". Grupa producentów realizuje zatwierdzony plan dochodzenia do uznania w okresie od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2016 r., zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] ([...] z dnia [...] maja 2013 r. W oparciu wykaz faktur i rachunków potwierdzających wartość produktów sprzedanych, wartość produktów sprzedanych wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, wytworzonych w gospodarstwach jej członków w okresie wnioskowanym raz wartość limitu pomocy finansowej na dany rok realizacji planu dochodzenia do uznania, jak również przyznaną kwotę pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej wypłaconą w I półroczu 2 roku - wyliczona kwota pomocy wyniosła [...] zł, zaś kwota pomocy na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w II półroczu 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania deklarowana przez grupę wynosi [...] zł. Tym samym przyznana kwota pomocy nie przekracza limitu wartości pomocy na dany rok realizacji planu dochodzenia do uznania, jest równa kwocie wnioskowanej i wynosi [...] zł. W odniesieniu do pomocy na pokrycie kosztów kwalifikowanych inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania organ I instancji podniósł, iż do wyliczenia pomocy finansowej skarżąca przyjęła kwotę [...] netto. We wnioskowanej kwocie uwzględniła budowę budynku sortowni - chłodni ([...] zł netto). Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z zapisem w zatwierdzonym przez Marszałka Województwa [...] planie dochodzenia do uznania (zmiana) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w ramach tej inwestycji grupa wybuduje budynek o parametrach: - pomieszczenia higieniczno-sanitarne - pow. ok. [...] m 2, -hala sortowni - pow. ok. [...] m 2, [...] komór chłodniczych o łącznej pow. ok. [...] m2, korytarz o pow. ok. [...] m 2, - antresola o pow. ok. [...] m2, dok załadunkowy. W dniach [...] lipca 2014 r. – [...] sierpnia 2014 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu, z której sporządzono raport nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono rozbieżności między stanem faktycznym a zadeklarowanym zgodnie z przedstawionym przez skarżącą kosztorysem powykonawczym realizowanej inwestycji budowy budynku chłodni-sortowni. Kontrolujący stwierdzili bowiem dla pozycji kosztorysowych [...] i [...] dotyczących posadzek jednobarwnych z płytek GRES (cena jednostkowa [...] zł i [...] zł) na łącznej powierzchni [...] m2 posadzki z durobetonu (cena jednostkowa [...] zł), co skutkuje zawyżeniem kosztów w kosztorysie o kwotę [...] zł, która nie zostanie przyjęta do naliczania pomocy. Ponadto kontrolujący stwierdzili dla pozycji kosztorysu nr [...] dotyczącej rynien dachowych z blachy ocynkowanej – brak takich pozycji, co skutkuje zawyżeniem kosztów w kosztorysie o kwotę [...] zł, która również nie zostanie przyjęta do naliczania pomocy. Kontrolujący stwierdzili ponadto, iż z pomiaru elementów budynku wynika, że grupa zrealizowała antresolę nad częścią socjalną o powierzchni 567 m2 oraz antresolę nad komorami chłodniczymi o powierzchni [...] m2. Koszt tej antresoli wykazany w kosztorysie powykonawczym wynosi [...] zł. Organ I instancji wskazał na zapis § 1 ust. 1 pkt 1 z Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych z zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. 2013 poz. 872; dalej: "Rozporządzenie z 2013 r."), wskazując, iż wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana pomoc finansowa, jeżeli: 1) inwestycja lub jej etap: a. zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy, b. zostały zrealizowane w danym okresie rozliczeniowym. Biorąc powyższy zapis pod uwagę Dyrektor ARiMR wskazał, że skarżąca zrealizowała inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym planem dochodzenia do uznania, zatem nie można uznać kosztów poniesionych na realizację dodatkowej antresoli za kwalifikujące się do naliczenia pomocy. Łączną kwotę nie kwalifikującą się do przyjęcia do naliczenia pomocy obliczono na [...] zł netto. Wskazał jednocześnie, iż mając na względzie ustaloną wielkość poniesionych przez grupę kwalifikowanych kosztów inwestycyjnych wynoszących [...] zł netto, przyznana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania stanowi [...]% tej kwoty i wynosi [...] zł. Organ I instancji przywołał art. 116 ust. 1, w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., wskazując, iż w przypadku, gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, przekracza kwotę należną, ustaloną w trakcie kontroli, o więcej niż 3 % kwoty należnej, kwotę faktycznie należną beneficjentowi obniża się. Kwota obniżenia równa jest różnicy pomiędzy wnioskowaną kwotą pomocy finansowej, a kwotą faktycznie należną grupie producentów. Jednak jeżeli organizacja producentów lub grupa producentów wykaże, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty nie stosuje się żadnej kary. Organ I instancji nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej i nie uznał, iż koszty budowy nie znajdującej się w zatwierdzonym PDU, a co się z tym wiąże nie posiadające zagwarantowanych kosztów w planie zostały zgłoszone przez Grupę nieświadomie i Grupa nie ponosi odpowiedzialności za włączenie do pomocy kosztów, które nie spełniają zapisów wyżej wymienionego rozporządzenia i nałożył sankcje, wynikające z art. 137 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. Wobec tego, że w rozpatrywanym przypadku, różnica procentowa pomiędzy łączną wnioskowaną kwotą a łączną należną kwotą pomocy finansowej wynosi [...]zł ([...]%), należna kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej za okres od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., po uwzględnieniu obniżki w kwocie [...] zł, o której mowa powyżej, wynosi [...] zł. Odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim odmówiono przyznania części pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, to jest co do kwoty [...]zł oraz w zakresie obniżki należnej kwoty pomocy finansowej t. j. co do kwoty [...] zł wniosła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872), w związku z pkt 1) Wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie, dochodzenia do uznania, stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia, polegającą na zakwestionowaniu przez Dyrektora ARiMR kwalifikowalności prac budowlanych, dotyczących wykonania antresoli, w następstwie czego odrzucił on koszt wykonania antresoli w całości, pomniejszając należną kwotę pomocy; 2. uchybienie przepisom § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c) i d) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872), poprzez zaniechanie przeprowadzenia wskazanej w ww. rozporządzeniu analizy zakresu wykonanych robót budowlanych oraz naruszenia prawa procesowego poprzez: 1. nie rozpoznanie sprawy w terminie określonym w ustawie z dnia 19 grudnia 2003 r., co naraziło skarżącą na wymierne straty finansowe, wynikające z konieczności przedłużenia okresu kredytowania inwestycji; 2. nie rozpoznanie istoty sprawy w zakresie wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, co do kwoty [...] zł; 3. nie rozpoznanie sprawy w zakresie braku odpowiedzialności skarżącej za włączenie do wniosku kosztów niesłusznie uznanych przez Dyrektora ARiMR za niekwalifikowane i niesłuszne nałożenie kary finansowej w wysokości [...] zł; 4. obrazę przepisów postępowania polegającą na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a skonkretyzowanej w art. 77 i 80 k.p.a. - polegającej na subiektywnym ustaleniu przez Dyrektora ARiMR wartości wykonanych prac budowlanych, gdzie działający na zlecenie organu kosztorysant przyjął do obliczeń niższe stawki dla pozycji kosztorysowych nr [...] i [...], bez udokumentowania źródeł zastosowanych przez siebie cen ani bez wskazania, które z pozycji w kosztorysie są zaniżone, które to stawki bezkrytycznie przyjęte bez Dyrektora ARiMR, stanowiły podstawę do wyliczenia kwoty pomocy. 5. Obrazę art. 107 kpa albowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie uznał za wiarygodny dowodu w postaci przedłożonego kosztorysu oraz nie wskazał przyczyn uznania przedstawionych kosztów za zawyżone (poz. [...] i [...] kosztorysu), jak również nie wskazał obiektywnych przyczyn, dla których uznał wykonanie antresoli nad komorami chłodniczymi za koszt niekwalifikowany, w sytuacji nieprzeprowadzenia analizy, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c) i d) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w drodze przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji i przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie [...] zł. Dodała jednocześnie, iż odwołanie dotyczy tylko tej części decyzji, która odmawia przyznania części pomocy finansowej i obniża należną pomoc finansową. Wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Prezes ARiMR wobec zaskarżenia decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania pomocy oraz obniżki wnioskowanej pomocy finansowej, rozstrzygając tylko w tym zakresie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakreślając ramy prawne sprawy organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822; dalej: "Rozporządzenie z 2009 r."). Organ odwoławczy przywołał ustalenia dokonane przez organ I instancji i podzielił pogląd tego organu, iż rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym inwestycji a zadeklarowanym przez skarżącą kosztorysem powykonawczym zawyżono w odniesieniu do pozycji [...] i [...] (o kwotę [...] zł) oraz pozycji [...] (o kwotę [...] zł), zaś w odniesieniu do poz. [...], [...] i [...] na podstawie pomiarów budynku sortowni - chłodni stwierdzono budowę dodatkowej antresoli na urządzenia chłodnicze, która to antresola nie była uwzględniona w planie dochodzenia do uznania, jej koszt w kosztorysie powykonawczym wynosi [...] zł netto jak wskazał organ odwoławczy łączna kwota, która nie może zostać przyjęta do naliczenia pomocy wyniosła [...] zł netto. Organ odwoławczy w świetle tych ustaleń uznał, iż skarżąca zrealizowała inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym Planem Dochodzenia do Uznania i nie można uznać dodatkowych kosztów poniesionych na realizację inwestycji, budowy budynku sortowni-chłodni, za koszty kwalifikujące się do naliczenia pomocy. Organ odwoławczy podniósł, iż skarżącej nie przysługuje kwota w wysokości [...] zł, jako kwota kosztów nie ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Wskazując na ustaloną wielkość poniesionych przez grupę kwalifikowanych kosztów inwestycyjnych wynoszących [...] zł netto, organ odwoławczy podniósł, iż przyznana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania stanowi [...]% tej kwoty i wynosi [...] zł netto. Przywołując art. 116 ust. 1, w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., w przypadku, gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, przekracza kwotę należną ustaloną w trakcie kontroli, o więcej niż 3%, kwotę faktycznie należną beneficjentowi obniża się. Jednak jeżeli organizacja producentów lub grupa producentów nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty, nie stosuje się żadnej kary. Kwota obniżenia, równa jest różnicy pomiędzy wnioskowaną kwotą pomocy finansowej a kwotą faktycznie należną grupie producentów. Grupa wnioskowała o kwotę pomocy: [...] zł., kwota należna wynosi: [...] zł. Różnica miedzy kwotą wnioskowaną a kwotą należną wynosi [...] zł, a tym samym kwota wnioskowana przekracza kwotę należną o [...] %. Odnosząc się do wyjaśnień złożonych przez skarżącą, w których wskazuje ona na potrzebę wybudowania dodatkowej antresoli organ odwoławczy ocenił jako nie stanowiące podstaw do uznania, iż koszty budowy dodatkowej antresoli nie znajdujące się w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, a co się z tym wiąże nie posiadające zagwarantowanych kosztów w tym planie, zostały zgłoszone przez skarżącą nieświadomie i skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za włączenie do pomocy kosztów, które nie spełniają zapisów rozporządzenia nr 543/2011. Uznano zatem, iż skarżąca jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty i konieczne jest nałożenie odpowiedniej kary, wynikającej z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011, która to kara równa jest różnicy pomiędzy kwotą, którą należy wypłacić skarżącej w oparciu o sam wniosek (wnioskowana kwota) a kwotą, którą należy wypłacić po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku (należna kwota). Zarzuty odwołania zostały uznane za nie zasługujące na uwzględnienie. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Grupa Producentów O. i W. G. O. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania w postaci błędnego zastosowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne ustalenia faktyczne, polegające na niewyjaśnieniu okoliczności wykazania przez skarżącą braku ponoszenia odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej, pomimo, że organ powinien z urzędu zbadać okoliczność wykazania przez skarżącą braku odpowiedzialności za włączenie do wniosku rzekomo niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: 1. błędnego zastosowania art. 117 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw, poprzez uznanie, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej pomimo, że organ nie zbadał okoliczności przemawiających za wyłączeniem tej odpowiedzialności; 2. błędnego zastosowania § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r., w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872) polegającego na przyjęciu, że budynek sortowniczo - przechowalniczy, poł. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] w gm. [...], został wykonany niezgodnie z zatwierdzonym planem dochodzenia do uznania poprzez wykonanie antresoli technicznej dla urządzeń chłodniczych niewyszczególnionej w planie wskutek czego organ nie badał okoliczności funkcjonalnego celu wykonania ww. antresoli, co spowodowało nierozpoznanie istoty sprawy w tym zakresie pomimo że skarżąca zrealizowała ww. inwestycje zgodnie z planem dochodzenia do uznania, ponieważ w jego treści nie jest wymagane wyszczególnienie wszelkich elementów technicznych inwestycji, a organ powinien zbadać czy wykonana antresola techniczna spełnia funkcjonalny cel jej wykonania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organ I instancji nie uzasadnił na jakiej podstawie stwierdził, że wyjaśnienia skarżącej z dnia [...] września 2014 r. nie dają podstaw do stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do wyłączenia odpowiedzialności skarżącej. Nie wziął także pod uwagę pozostałych dowodów zebranych w sprawie, chociażby wyjaśnień skarżącej z dnia [...] września 2014 r., w których skarżąca na wezwanie organu wyjaśniła kwestię wykonania antresoli technicznej. Organ odwoławczy zaś nie poczynił żadnych własnych ustaleń co do zasadności nałożenia sankcji na skarżącą. Tymczasem organ nie jest zwolniony od pełnego ustalenia stanu faktycznego co do wszelkich okoliczności dotyczących sprawy. Uznanie przez organy obu instancji, że niewyszczególnienie w planie dochodzenia do uznania antresoli technicznej służącej jako podest dla urządzeń chłodniczych powoduje niekwalifikowalność kosztów wydatkowanych na jej wykonanie w ocenie skarżącej jest błędne. Antresola jest elementem technicznym całościowej inwestycji i nie jest przedmiotem, którego opis powinien zostać obligatoryjnie zamieszczony w planie dochodzenia do uznania. Na rozprawie w dniu 3 września 2015 r., skarżąca działaniem swojego pełnomocnika na podstawie art. 145a wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej wnioskowaną pomoc w całości. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne stanowiące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, istniejące w czasie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 p.p.s.a.). Należy też zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przypomnieć w tym miejscu należy, iż toczące się przed orzekającymi w niniejszej sprawie organami postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej od dnia [...] kwietnia 2012 r., złożonym w dniu [...] marca 2014 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. Inwestycją wskazaną we wniosku jest budowa budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży, z wyłączeniem kosztów rozbiórki unieszkodliwienia materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki. Zarówno wartość netto, jak i wysokość kosztów zatwierdzona w planie dochodzenia do uznania oraz koszty inwestycji przyjęte do naliczenia pomocy finansowej oraz ogółem wartość poniesionych kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania przyjętych do naliczenia pomocy finansowej w okresie objętym wnioskiem wskazano na kwoty [...] zł. Określona w powyższy sposób inwestycja to budowa budynku sortowni - chłodni w drugim etapie realizacji, którego wartość w planie dochodzenia do uznania oszacowano na [...] zł. Jak wynika z treści dziennika budowy, którego kserokopie dołączono do akt administracyjnych, roboty budowlane wykonywane w ramach realizacji tego budynku były wykonywane jeszcze po dniu [...] sierpnia 2013 r. Z tych względów oraz z uwagi na zakres sporu ramy prawne niniejszej sprawy zakreśla art. 47 ust. 1 oraz art. 117 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE. L. 2011.157.1; dalej: "Rozporządzenie nr 543/2011"), art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r, Nr 145, poz. 868 t.j. ze zm.; dalej: "ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw") oraz § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2013 r., poz. 872; dalej: "Rozporządzenie z 2013 r."), które zastąpiło Rozporządzenie z 2009 r. Zgodnie z § 6 Rozporządzenia z 2013 r. do przyznawania pomocy finansowej na inwestycje ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania zrealizowane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia ( t.j. [...] sierpnia 2013 r.), będące przedmiotem postępowań w sprawie przyznania pomocy finansowej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z brzmienia powyższego przepisu wynika zatem, iż przepisy Rozporządzenia z 2009 r. nie mają zastosowania do inwestycji, które zostały zakończone po dniu [...] sierpnia 2013 r., a do postępowań, których przedmiotem jest pomoc finansowa dotycząca tych inwestycji, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy Rozporządzenia z 2013 r. Jak wynika z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji, właściwy ze względu na siedzibę wstępnie uznanej grupy producentów, organizacji producentów albo zrzeszenia organizacji producentów wydaje decyzje w sprawach przyznania wstępnie uznanej grupie producentów pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia z 2013 r. wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli inwestycja lub jej etap zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy. W myśl art. 117 ust. 1 Rozporządzenia nr 543/2011, płatności oblicza się na podstawie kwoty, którą uznano za kwalifikowalną. Jak wynika z art. 117 ust. 2 zdanie pierwsze ww. przepisu państwo członkowskie sprawdza wniosek o przyznanie prawa pomocy otrzymany od beneficjenta i określa kwoty, które kwalifikują się do otrzymania wsparcia. W zdaniu drugim wskazano, iż państwo członkowskie określa: a) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi w oparciu o sam wniosek; b) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wniosku. Zgodnie z art. 117 ust. 3 wskazanego wyżej Rozporządzenia, jeżeli kwota określona na podstawie ust. 2 lit. a) przekracza kwotę określoną zgodnie z ust. 2 lit. b) o więcej niż 3%, nakłada się odpowiednią karę. Kwota kary jest równa różnicy między kwotami obliczonymi w ust. 2 lit. a) i b). Wskazano w tym miejscu jednocześnie, iż jeżeli organizacja producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty nie stosuje się żadnej kary. Z przywołanych przepisów wynika, iż pomoc finansowa wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw jest przyznawana na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji, jeżeli inwestycja lub jej etap zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W przypadku braku podstaw do uznania kosztu inwestycji za kwalifikowalny i wystąpienia przesłanek z art. 117 ust. 3 Rozporządzenia nr 543/2011 (zdanie pierwsze i drugie) nakładana jest kara. Uwolnienie się od tej kary jest związane z wykazaniem, iż grupa producentów nie jest odpowiedzialna za włączenie niekwalifikowalnej kwoty do wniosku. W świetle powołanych wyżej przepisów i okolicznościach niniejszej sprawy, a także wobec treści zarzutów skargi znaczenie wiodące dla rozstrzygnięcia ma dokonanie oceny, czy istotnie koszty wykonania antresoli technicznej (do tej kwestii zostały bowiem ograniczone zarzuty skargi) jest kosztem niekwalifikowalnym z uwagi na wykonanie tej części inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym planem dochodzenia do uznania, czy też koszt ten należy uznać za kwalifikowalny i objęty zatwierdzonym planem dochodzenia do uznania (§ 1 ust. 1 lit. a Rozporządzenia z 2013 r.). Jest to bowiem okoliczność o znaczeniu najdalej idącym. Dopiero w przypadku ustalenia, iż kosztu ww. antresoli nie można zaliczyć do kosztów kwalifikowanych, zasadne staje się dokonanie oceny czy skarżąca jest odpowiedzialna za jej włączenie do wniosku (art. 117 ust. 3 Rozporządzenia nr 543/2011). Dokonanie ocen, o których mowa wyżej jest jednak możliwe dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Obowiązki orzekających w niniejszej sprawie organów w tej mierze wyznaczają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z ich brzmieniem obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny czy okoliczności została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Dokonane ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej pomocy i obniżenia należnej kwoty pomocy finansowej zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej tą decyzję decyzji organu I instancji organy uznały budowę antresoli na urządzenia chłodnicze za nie uwzględnioną w planie dochodzenia do uznania, wskazując na to, iż w planie dochodzenia do uznania przewidziano jedynie budowę antresoli o powierzchni ok. [...] m2. Oprócz tej antresoli, której powierzchnia, jak wynika z kosztorysu powykonawczego wyniosła [...] m2 , wybudowano także antresolę na urządzenia chłodnicze, której powierzchnię w kosztorysie powykonawczym wskazano na wartość [...] m2. W ogólnej charakterystyce obiektu obie antresole określono jako techniczne i ich powierzchnię zsumowano na wartość [...]m2. Proste porównanie wartości powierzchni antresoli, wynikającej z planu dochodzenia do uznania i z kosztorysu powykonawczego istotnie mogłoby wskazywać na wykonanie inwestycji w części stanowiącej różnicę tych wartości, jako nie uwzględnionej w planie dochodzenia do uznania. Analiza treści ww. decyzji w zakresie powyżej wskazanym sugeruje, iż orzekające w sprawie organy rozstrzygając o odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł oraz dokonaniu obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł swoje ustalenia oparły o proste zsumowanie ogólnej powierzchni obu antresoli, bez dokonania jakichkolwiek dodatkowych ustaleń i ich oceny. Tymczasem jak wynika z kosztorysu powykonawczego (karta [...] kosztorysu) antresola, której kwalifikowalności kosztów wykonania organy nie zakwestionowały została wykonana z wykorzystaniem płyty stropowej żelbetowej, posadzki przemysłowej zbrojonej zbrojeniem stalowym rozproszonym, utwardzeniem posadzek przemysłowych, impregnacją posadzek przemysłowych, schodów stalowych z jednostronną poręczą, poręczy w halach i budynkach. Antresola, której koszt wykonania zakwestionowano została wskazana na karcie [...] kosztorysu powykonawczego. Określono ją w tym miejscu jako antresolę "na urządzenia chłodnice" i wskazano, iż koszt jej wykonania stanowi lekka obudowa z blach, lekka obudowa z płyt PU, ślepa podłoga z płyt OSB. Użycie odmiennych materiałów do wykonania tych antresoli i odmienne ich określenie na kartach [...] i [...] kosztorysu powykonawczego w ocenie Sądu nie pozwala na proste zsumowanie ich powierzchni dla oceny, iż przekracza ona powierzchnię wskazaną w planie dochodzenia do uznania. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca złożyła obszerne wyjaśnienia co do przyczyn i potrzeby wybudowania spornej antresoli, która w piśmie tym jest określana jako pomost techniczny i występuje w powiązaniu z przeznaczeniem budynku. Zauważyć należy, iż także w kosztorysie powykonawczym wskazano, iż przeznaczeniem spornej antresoli jest umieszczenie urządzeń chłodniczych. Pamiętać także należy, iż został on wykonany w ramach budynku sortowni – chłodni, o którym mowa w planie dochodzenia do uznania, a także, iż wartość inwestycji wynikająca z planu dochodzenia do uznania tj. [...] zł, odpowiada wartości kosztorysowej robót bez podatku VAT w kwocie wskazanej na stronie [...] wniosku o przyznanie pomocy. Rozstrzygając w sprawie organy pominęły powyższe okoliczności, a także nie rozważyły czy antresola, czy też inaczej, pomost na urządzenia chłodnicze z uwagi na jego np. umieszczenie czy przeznaczenie, należy uznać za wchodzący w skład komór chłodniczych, co oznaczałoby, iż został ujęty w planie dochodzenia do uznania i winien być uznany za koszt kwalifikowalny. Wobec braku tego rodzaju rozważań organy w toku ponownego rozpoznania sprawy w części objętej zaskarżeniem i opisanej w punkcie 1 wyroku winny rozważyć przytoczone wyżej argumenty oraz argumenty strony, jak również w razie potrzeby przeprowadzić w tym zakresie dodatkowe postępowanie dowodowe i ustalić w sposób wyczerpujący stan faktyczny oraz podać go ocenie zgodnie z przepisami prawa. W przypadku ustalenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, iż koszty uznane dotychczas za niekwalifikowalne nie mogą być odmiennie ocenione, organy winny odnieść się w sposób wyczerpujący do okoliczności czy zaistniały okoliczności znoszące winę skarżącej, o których mowa w art. 117 ust. 3 Rozporządzenia nr 543/2011. Wobec naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziły do braków w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, za przedwczesne należy uznać rozstrzyganie o zasadności stawianych organom zarzutów naruszenia § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z 2013 r. i art. 117 ust. 3 Rozporządzenia nr 543/2011. Odniesienie się do kwestii prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest bowiem możliwe dopiero po prawidłowych ustaleniu stanu faktycznego sprawy i rozważeniu wszystkich jego okoliczności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 j.t. ze zm.). Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota obejmuje [...] zł uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.