V SA/Wa 1780/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Aleksandra Młyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 5 lipca 2019 r. Skarżąca zwróciła się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor OR ARiMR", "organ I instancji") z wnioskiem o udzielenie wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Strona wnioskowała o udzielenie wsparcie do 54 740 sztuk brojlerów kurzych. W piśmie z 9 lipca 2019 r. Dyrektor OR ARiMR wezwał Stronę do usunięcia braków formalnych wniosku – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – poprzez nadesłanie, m.in. kopii decyzji administracyjnej wprowadzającej w gospodarstwie nakaz zabicia drobiu lub poddania go ubojowi. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 15 lipca 2019 r. Skarżąca wyjaśniła, że nie otrzymała od Powiatowego Lekarza Weterynarii stosownej decyzji, ponieważ w okresie wystąpienia grypy, w jej gospodarstwie – z uwagi na przerwę technologiczną – nie było drobiu. Wobec powyższego, w piśmie z 25 lipca 2019 r. Dyrektor OR ARiMR poinformował Stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dniu 8 sierpnia 2019 r. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. pisma. Zaznaczyła, że poniosła znaczne straty w gospodarstwie jednakże nie były one skutkiem decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii lecz rozporządzenia Wojewody [...] wyznaczającego teren, na którym znajduje się gospodarstwo Strony, jako teren zapowietrzony i zagrożony, w związku z wystąpieniem grypy ptaków, w okresie od 3 grudnia 2016 r. do 16 marca 2019 r. Wobec powyższego Strona była zmuszona do przeprowadzenia przerwy technologicznej w produkcji drobiu w dniu 3 grudnia 2016 r., natomiast następne wstawienia drobiu zostały przymusowo anulowane z powodu zastosowania się do przepisów weterynaryjnych zakazujących kolejnych wstawień piskląt. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Prezes ARiMR stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie warunkiem przyznania pomocy finansowej było przedłożenie wraz z wnioskiem o udzielenie wsparcia – zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1066), dalej: "rozporządzenie" – kopii decyzji administracyjnej, wprowadzającej w gospodarstwie nakaz zabicia drobiu lub poddania go ubojowi. Następnie wyjaśniono, że z uwagi na brak, m.in. powyższego dokumentu – na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096. ze zm.), dalej: "k.p.a." – Skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych, stwierdzonych we wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ odwoławczy zauważył, że pomimo wezwania stosowne dokumenty nie zostały nadesłane, w konsekwencji wniosek Skarżącej pozostawiono bez rozpoznania. Dalej, Prezes ARiMR wskazał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, na którą nie można wnieść środka zaskarżenia. Zgodnie natomiast z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Wobec powyższego podkreślono, że konsekwencją wniesienia odwołania od pisma z 25 lipca 2019 r. informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności w trybie ww. artykułu. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazując na poniesione straty materialne wyjaśniła, że nie zostały one spowodowane wydaniem decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii lecz rozporządzeniami Wojewody [...] wprowadzającymi ograniczenia w produkcji z uwagi na wystąpienie ptasiej grypy i z tego tytułu należy jej się rekompensata. Zaznaczyła, że wraz z wnioskiem złożyła inne dowody pozwalające na dokładne wyliczenie poniesionych strat, które nie zostały wzięte pod uwagę przez orzekające w sprawie organy. Ponadto w ocenie Skarżącej z obowiązujących przepisów prawa "Rozporządzeń Rady Ministrów jak i Unii Europejskiej" nie wynika przymus wykazania się decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zatem, wobec stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych Prezes ARiMR nie mógł rozpatrzyć merytorycznych kwestii, podjętych w odwołaniu i kwestionujących obowiązek złożenia przez Skarżącą stosownych dokumentów (przede wszystkim decyzji, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma bowiem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać, m.in. z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (v: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia do wniosku dołącza się, m.in. kopię decyzji administracyjnej, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 2, tj. decyzję wprowadzającą w gospodarstwie nakaz zabicia drobiu lub poddania go ubojowi. Wniosek Skarżącej nie zawierał ww. decyzji, a zatem nie ulega wątpliwości, że zawierał brak formalny. Zgodnie natomiast z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżąca została wezwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez złożenie stosownych dokumentów, w tym decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii wprowadzającej w gospodarstwie nakaz zabicia drobiu lub poddania go ubojowi. Z wyjaśnień nadesłanych przez Skarżącą wynika natomiast, że Strona nie posiada ww. decyzji bowiem jej gospodarstwo nie było objęte nakazem uboju. Wobec powyższego organ I instancji, mając na uwadze brak formalny wniosku, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił wniosek Skarżącej bez rozpoznania. W tym miejscu wyjaśnić należy, że obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to czynność materialno-techniczna (a więc nie czynność prawna wynikająca z wydanej decyzji lub postanowienia), o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę. (zob. np. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, póz. 702; post. NSA z dnia 3 września 1992r., III SA 1407/92, OSP 1994, z. 8, póz. 104.) Pozostawienie podania bez rozpoznania powinno nastąpić w drodze sporządzenia przez organ odpowiedniej adnotacji w aktach sprawy, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa. W konstrukcji tej nie ma miejsca dla jakichkolwiek. "decyzyjnych" czynności organu administracji, przewidzianych w art. 104 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 8.03.2010 r., sygn. akt III SA/Wa 1986/09). Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialne – techniczną (wyrok WSA w Poznaniu z 11.02.2010r., sygn. akt IV SA/Po 770/09). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest specyficzną czynnością procesową polegająca na stwierdzeniu przez organ administracji publicznej (w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji), iż dany wniosek zawiera określoną wadę formalną czy inne braki i jest z tego powodu bezskuteczny z mocy prawa. Jest to zatem rodzaj czynności materialno-technicznej, uniemożliwiającej faktycznie prowadzenie danego postępowania administracyjnego i zakończenie go w formie decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z 17.09.2008 r., sygn. akt III SAB/Po 8/08). Skoro zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczą nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia, to w konsekwencji organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 127 k.p.a. prawo do odwołania służy od decyzji, a stosownie do art. 141 k.p.a. prawo do zażalenia służy na postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. W tym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a Strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ l instancji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Wobec powyższego działanie Prezesa ARiMR należy ocenić jako prawidłowe. Na marginesie wyjaśnić należy, że skoro kontroli Sądu poddane było wyłącznie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a zatem rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, to Sąd nie oceniał od strony merytorycznej zasadności stanowiska Skarżącej co do przysługującej jej rekompensaty za poniesione w gospodarstwie straty. Sąd oceniał jedynie sposób załatwienia przez Prezesa ARiMR odwołania Skarżącej i w zakresie tej kontroli uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.