V SA/Wa 1785/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. S. B.- N. L. U. w N. na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Finansów) z dnia ... kwietnia 2016 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] w [...] (zwana dalej skarżącą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 27[...] listopada 2015 r. nr [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca realizowała projekt pt.: [...]. W trakcie weryfikacji dokumentów księgowych przedmiotowego projektu, ustalono, iż podczas realizacji projektu skarżąca dokonywała przelewów pieniężnych pomiędzy rachunkiem podstawowym, a rachunkiem bankowym projektu, których cel nie został precyzyjnie określony. Transakcje opisane zostały jako "zwrot środków" lub "spłata kredytu". W okresie 2009-2012 skarżąca dokonała 60 przelewów środków pomiędzy rachunkiem projektu a swoim rachunkiem podstawowym. Cel ww. przelewów nie był określony, skarżąca nie wyjaśniła czy w ramach dokonanych transakcji środków dokonano płatności za jakiekolwiek towary i usługi w ramach projektu. Ponadto w toku przeprowadzonej kontroli zespół kontrolujący stwierdził, że skarżąca dokonała zakupu 8 sztuk oscyloskopów w ramach wyposażenia pracowni elektroniki i miernictwa. Na miejscu realizacji projektu stwierdzono jednak brak jednej sztuki ww. sprzętu, co potwierdziła również sama skarżąca w piśmie z dnia 22 lutego 2013 r. W związku z tym, koszt poniesiony na zakup jednej sztuki sprzętu, który nie był wykorzystywany w projekcie, w wysokości 1.085,80 zł, został uznany za niekwalifikowalny jako niespełniający kryterium kwalifikowalności Decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju określił: 1. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 59 845,24 zł (słownie: pięćdziesiąt dziewięć tysięcy osiemset czterdzieści pięć złotych 24/100) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od dnia 18 września 2012 r. do dnia ich zwrotu; 2. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 1 085,80 zł (słownie: jeden tysiąc osiemdziesiąt pięć złotych 80/100) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od dnia 30 grudnia 2008 r. do dnia zwrotu. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję z [...]7 listopada 2015 r. Minister wyjaśnił, że zgodnie z § 7 umowy o dofinansowanie nr [...] skarżąca zobowiązała się do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków w ramach projektu w sposób przejrzysty zgodnie z zasadami określonymi w Programie, tak, aby możliwa była identyfikacja poszczególnych operacji związanych z projektem. Obowiązek ten nakładają na skarżącą również przepisy art. 60 lit. d) Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności wprowadzające wymóg, aby beneficjenci oraz inne podmioty uczestniczące w realizacji projektów utrzymywały odrębny system księgowy albo odpowiedni kod księgowy dla wszystkich transakcji związanych z danym projektem. Powyższy wymóg został wprowadzony w celu zachowania transparentności prowadzonych w ramach projektu operacji finansowych. Podniósł, że prowadzona ewidencja wydatków powinna znajdować swoje odzwierciedlenie w transakcjach finansowych widocznych na projektowym rachunku bankowym. Z założenia wszelkie płatności dokonywane w ramach tego rachunku powinny być bezpośrednio związane z prowadzonymi w projekcie działaniami. Z tym wiąże się zapis § 3 umowy o dofinansowanie, który mówi o tym, iż projekt powinien być realizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Co oznacza, że wszelkiego rodzaju płatności realizowane w ramach projektu powinny być ściśle związane z realizacją działań projektowych. Organ odwoławczy podkreślił, że dokonywanie z konta projektowego przelewów środków, które nie służyły realizacji zadań założonych we wniosku o dofinansowanie, a więc nie przyczyniały się do realizacji celów projektu, oznacza naruszenie § 3 umowy o dofinansowanie. Wyjaśnił, iż skarżąca zobowiązała się w umowie do zapewnienia, że każdy wydatek ponoszony w konta projektu będzie możliwy do powiązania go z odpowiednimi, działaniami realizowanymi w projekcie. Dokonanie operacji finansowych, podczas których dochodziło do nieopisanych i niezidentyfikowanych transferów środków jest niedopuszczalne z punktu widzenia gospodarowania środkami publicznymi, które zgodnie z art. 44 ufp powinny być dokonywane m.in. w sposób celowy. Celem projektu było wdrożenie programu rozwojowego poprzez realizację szkoleń zawodowych. Organ II instancji stwierdził, że z opisów przedmiotowych przelewów nie wynika, iż skarżąca przeznaczała je na cele projektowe. Sama skarżąca tego nie potwierdziła. Organ odwoławczy wskazał, że wszelkie działania finansowe w zakresie udzielonej dotacji winny być odnotowywane w ramach tej wyodrębnionej księgowości, która może dotyczyć wyłącznie rozliczeń tych środków finansowych. Powołany przepis również przekonuje do uznania, że udzielone dofinansowanie może być wykorzystane tylko na cele określone w umowie. Brak prowadzenia przejrzystej ewidencji środków, która jasno odzwierciedlałaby, na jakie cele wydatkowano środki dofinansowania, stanowi naruszenie § 7 ww. umowy o dofinansowanie. Minister nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż dokonane przelewy miały jedynie charakter pomyłki i po jej zidentyfikowaniu dokonano przeksięgowań środków. Podniósł, że transakcji finansowych było 60 w okresie 4 lat realizacji projektu. Mechanizm przekazywania środków pomiędzy rachunkami polegał na ich transferze na konto podstawowe uczelni, a następnie w kilku lub kilkunastu ratach następował ich zwrot na konto projektu. W ocenie organu odwoławczego nie można mówić o żadnej "przypadkowości" w przekazywaniu środków na konto podstawowe Odwołującej. Należy zaznaczyć, iż nie jest dozwolone nawet tymczasowe wykorzystanie przydzielonych środków niezgodnie z zawartą umową o dofinansowanie. Przelewy środków, jakich dopuściła się skarżąca w trakcie realizacji projektu miały charakter cykliczny, co w ocenie Ministra świadczy o swoistym przeznaczaniu środków projektowych na finansowanie bieżącej działalności skarżącej. Zdaniem organu o tymczasowym wykorzystywaniu środków projektowych na inną działalność operacyjną świadczą ponadto opisy dokonywanych przelewów, jak np.: "zwrot środków", co sugeruje, że skarżąca najpierw pożyczyła środki przeznaczone na realizację projektu, a następnie dokonywała ich zwrotu. Nieprawdą jest, że transfery środków miały jedynie charakter incydentalny, bowiem dokonywane były regularnie. Bez znaczenia również pozostaje fakt, że ostatecznie kwota środków, która wypłynęła z konta projektowego i która została na nie oddana, ostatecznie się zbilansowała. Odnosząc się do nie kwalifikowalności wydatku na zakup oscyloskopu, który nie był wykorzystywany na potrzeby projektu, organ odwoławczy podzielił w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Jego zdaniem przedmiotowy zakup nie miał związku z realizacją celów projektu, gdyż nie służył jako wyposażenie pracowni w placówce skarżącej. Podniósł, iż na etapie kontroli skarżąca oświadczyła, iż nie jest w posiadaniu ww. sprzętu, mimo iż jego zakup sfinansowała ze środków projektu. Minister zauważył, że nie był on niezbędny dla realizacji celów projektu, więc jego zakup należy uznać za niecelowy i niespełniający podstawowych kryteriów kwalifikowalności. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie ma znaczenia fakt, że decyzja I instancji została wydana 2 dni po upływie terminu do wypowiedzenia się przez beneficjenta w sprawie (data wydania decyzji 25 listopada 2015 r.), w szczególności, że wyjaśnienia skarżącej wpłynęły do organu I w dniu 30 listopada 2015 r. z datą ich nadania w dniu 26 listopada 2015 r., a więc po upływie 7-dniowego wyznaczonego terminu. W ocenie organu odwoławczego nie miało to jednak znaczenia w kontekście wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, bowiem złożone w dniu 30 listopada 2015 r. wyjaśnienia skarżącej były w swojej treści tożsame do innych wyjaśnień formułowanych w trakcie prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy zapoznał się z ww. pismem skarżącej i stwierdził, iż nie wprowadzają one do sprawy nowych okoliczności, o których organ I instancji nie miał wiedzy w momencie wydawania decyzji. Minister uznał za niezasadny zarzut skarżącej, iż organ I instancji był uprawniony jedynie do wezwania do zwrotu środków dofinansowania niepowiększonego o odsetki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] w [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami, powoływanej dalej jako "k.p.a.") poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie przyczyn dla których WSB dokonała przeksięgowania środków pomiędzy swymi rachunkami bankowymi; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne uznanie, iż ,,przeksięgowanie" środków pomiędzy rachunkami tego samego podmiotu (WSB) jest równoznaczne z ich "wykorzystaniem"; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 725 Kodeksu cywilnego poprzez wadliwe uznanie iż przeksięgowanie środków z jednego konta technicznego dla danego podmiotu przez bank na inne konto tego podmiotu stanowi ,,wykorzystanie’’ przeksięgowanych środków; b) art. 60 ust. 1 lit "d" rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2008 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości poprzez uznanie, iż WSB winna była ujmować operacje związane z projektem w odrębnym systemie księgowym, mimo że stosownie do krajowych zasad rachunkowości obowiązkiem jednostki jest ujmowanie w księgach rachunkowych wszystkich operacji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić należy, iż kontrola sądowa decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), zwanej dalej "ufp". Ww. artykuł stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy". W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca w trakcie realizacji projektu, do dnia 31 grudnia 2012 r., dokonała przelewu środków pieniężnych z rachunku dedykowanego dla projektu na rachunek podstawowy skarżącej na łączną kwotę 2.941.088,99 zł., a w tym samym czasie skarżąca dokonała wpłaty środków na konto projektowe w wysokości 1.662.122,56 zł. Podnieść należy, że ww. przelewy - wypływ środków pieniężnych z konta projektowego opisywany był jako "przekazanie środków", nie wskazując jednocześnie, jaki był cel dokonywania transferów, co w ocenie organu oznaczało wykorzystanie środków projektu niezgodnie z obowiązującymi procedurami. Natomiast wpłat na konto projektowe dokonywano przelewami zatytułowanymi "zwrot środków". Przedmiotowe działanie skarżącej organy obu instancji prawidłowo uznały za naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie z dnia 3 listopada 2008 r., w tym § 3 ust. 1: "Beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie" oraz § 7: "Beneficjent zobowiązuje się do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków projektu w sposób przejrzysty zgodnie z zasadami określonymi w programie, tak aby możliwa była identyfikacja poszczególnych operacji z projektem". Wyjaśnienia wymaga, że w ramach przedmiotowego programu jako nieprawidłowość należy traktować wszelkie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego lub zapisów umowy o dofinansowanie wynikające z działania lub zaniechania ze strony beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Skarżąca szkoła rozliczyła niekwalifikowalny wydatek w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Niekwalifikowalność wydatku wynika z działania skarżącej, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ufp. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 184 ust. 1 ufp wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 — tutaj: Europejskiego Funduszu Społecznego współfinansującego PO KL - są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedurę, o której mowa w powyższym przepisie niewątpliwie stanowią zapisy umowy o dofinasowanie projektu. Z tego względu sam fakt dokonywania przelewów pieniężnych na cele niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (naruszenie § 3 umowy o dofinansowanie), a także prowadzenie ewidencji księgowej w sposób, który uniemożliwił identyfikację dokonywanych przepływów środków (naruszenie § 7 umowy o dofinansowanie) oznacza naruszenie procedury z art. 184 ust. 1 ufp i stanowi podstawę do zwrotu środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Fakt, iż skarżąca szkoła dokonała w trackie realizacji projektu zwrotu przedmiotowych przelewów nie ma znaczenia w sprawie. Z tego również względu organy nie były również zobowiązane do badania przyczyn dokonywania przez skarżącą przeksięgowania środków pomiędzy swymi rachunkami bankowymi. Należy zauważyć, że skarżąca nie zaprzeczała, że wypływy z konta projektowego miały miejsce, oraz że środki były zwracane w ratach, a więc przeprowadzenie przez organ dowodów z zeznań świadków (którego brak podniosła w skardze) nie było by celowe. W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 725 Kodeksu cywilnego poprzez wadliwe uznanie iż przeksięgowanie środków z jednego konta technicznego dla danego podmiotu przez bank na inne konto tego podmiotu stanowi ,,wykorzystanie’’ przeksięgowanych środków. Należy wskazać, że ww. przepis stanowi, iż przez umowę rachunku bankowego bank zobowiązuje się względem posiadacza rachunku, na czas oznaczony lub nieoznaczony, do przechowywania jego środków pieniężnych oraz, jeżeli umowa tak stanowi, do przeprowadzania na jego zlecenie rozliczeń pieniężnych. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej prawie, a odnosi się on do wzajemnych zobowiązań miedzy bankiem a posiadaczem rachunku bankowego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 60 ust. 1 lit d rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości, należy stwierdzić, że fakt, kto jest adresatem przepisu art. 60 ust. 1 lit d rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić należy, że zasady odnoszące się do zobowiązania beneficjentów do prowadzenia odrębnego systemu księgowego albo kodu księgowego dla wszystkich transakcji związanych z projektem pozostają bez uszczerbku dla krajowych zasad księgowych. Skarżąca decydując się na realizację projektu sama zobowiązała się dobrowolnie w umowie o dofinansowanie do ich przestrzegania. Z tego względu należy uznać ten zarzut za bezpodstawny. Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości w brzmieniu "W księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty." Środki, które skarżąca otrzymała na realizację projektu, a następnie wykorzystała z naruszeniem procedur, nie stanowią przychodów w rozumieniu ww. ustawy. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.