V SA/Wa 1785/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń z przeznaczeniem do uboju; oddala skargę. Przedmiotem skargi M.G. (dalej: Strona lub Skarżący) jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR, organ odwoławczy lub organ II instancji) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. (dalej: Dyrektor OT ARR lub organ I instancji) z [...] czerwca 2017 r., nr [...] odmawiająca przyznania pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń z przeznaczeniem do uboju. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2017 r. do Oddziału Terenowego ARR w B. wpłynął wniosek o udzielenie pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń z przeznaczeniem do uboju, złożony przez producenta świń M.G. Przedmiotowy wniosek dotyczył 12 sztuk świń o kodzie [...] sprzedanych z przeznaczeniem do uboju w dniu [...] marca 2017 r. Dyrektor OT ARR wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję – o wskazanym wyżej numerze - w której odmówił przyznania pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń z przeznaczeniem do uboju w ramach nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych, do wnioskowanych przez producenta 12 sztuk świń. Jak wyjaśnił organ I instancji, po przeprowadzeniu analizy merytorycznej zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz na podstawie weryfikacji danych w rejestrze zwierząt gospodarskich, stwierdzono, że w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. producent nie dokonał sprzedaży z przeznaczeniem do uboju świń o kodzie [...] oraz loch o kodzie [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ARR decyzją z [...] sierpnia 2017 r. – o wskazanym wyżej numerze – utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 19 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. 2017 r. poz. 499 ze zm. zwanego dalej "rozporządzeniem z 23 lutego 2017 r.") w przypadku, gdy producent świń ubiega się o pomoc w odniesieniu do świń sprzedanych od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r., liczba świń, do której jest udzielana pomoc, nie może być większa niż liczba świń sprzedanych przez tego producenta z przeznaczeniem do uboju od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2018 r., które zostały poddane ubojowi w rzeźni w tym okresie - według danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich. Prezes ARR wskazał, że producent w pierwszym półroczu 2016 r. nie sprzedawał świń z przeznaczeniem do uboju, niezależnie od okoliczności z jakich fakt ten wynikał, to pomoc w odniesieniu do świń sprzedanych przez tego producenta w 2017 r. nie mogła zostać przyznana. W ocenie organu II instancji analiza załączonych do wniosku dokumentów potwierdziła sprzedaż przez producenta 12 sztuk świń w dniu [...] marca 2017 r., natomiast dane zawarte w rejestrze zwierząt gospodarskich wskazują, że producent nie dokonał sprzedaży świń z przeznaczeniem do uboju w okresie od 1 stycznia 2016 do 30 czerwca 2016 r. co oznacza, że zgodnie z § 19 ust. 3 rozporządzenia z 23 lutego 2017 r. stronie nie przysługuje pomoc. Pismem z 4 września 2017 r. producent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zauważył w niej, że rozporządzenie z 23 lutego 2017 r. miało stanowić dodatkową pomoc dla hodowców trzody chlewnej, a tymczasem Skarżący ponosi jedynie straty poprzez automatyczne obniżenie cen trzody w punktach skupu. Jego zdaniem świadczy to o działaniu prawa wstecz i nie przystaje do rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę - Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w związku ze zmianą właściwości organu i ustaniem bytu prawnego Agencji Rynku Rolnego) - wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a"). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest oceniając czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego Sąd zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści skargi, a poprzednio środka odwoławczego, jaki Skarżący wniósł od decyzji organu I instancji wynika, iż Skarżący nie kwestionuje ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego. Jest więc bezsporne , iż w okresie referencyjnym tj. `od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. M.G. nie sprzedał świń z przeznaczeniem do uboju. Skarżący nie kwestionuje też treści zastosowanych przez organy przepisów prawa tj. § 19 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych ( Dz.U. z 2017 r. poz. 499 ze zm. ). Jego argumentacja zmierza do wykazania nieprawidłowości wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się do twierdzenia, że zastosowane rozwiązanie ustawodawcze jest dla niego krzywdzące, a nadto opiera się na niedozwolonej zasadzie działania prawa wstecz. Argumentacja ta nie może odnieść skutku. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że wspomniany wcześniej wzorzec kontroli sądowej zakłada przede wszystkim sprawdzenie zgodności wydanego aktu z obowiązującym prawem. Wyjaśnić należy, że o niekonstytucyjności przepisu prawa decyduje Trybunał Konstytucyjny, który zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) jest jedynym organem uprawnionym do rozstrzygania o zgodności z Konstytucją przepisów prawa. W judykaturze jest jednak ugruntowany pogląd, iż nie pozbawia to sądu prawa do badania konstytucyjności aktów wykonawczych w procesie sprawowania sądowej kontroli działania administracji publicznej. Stanowisko judykatury w tym przedmiocie zostało obszernie przedstawione w uzasadnieniu wyroku Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, (ONSAiWSA 2006/2/39). Uprawnienie sądów do badania konstytucyjności aktów wykonawczych w procesie sprawowania sądowej kontroli działania administracji publicznej nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania m.in. w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, a także wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1623/10 (oba niepublikowane). Trzeba odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Badając zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zapisy tego rozporządzenia są sprzeczne z Konstytucją. Należy zauważyć, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.12a ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 401 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 67; obecnie ustawa o organizacji niektórych rynków rolnych t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1006 ze zm. ) . Podstawę do ustanowienia środków nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych stanowiły zapisy Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przewidujące nadzwyczajną pomoc dostosowawczą dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych ( Dz.U.UE.L.2016.242.10) . Z treści preambuły wynika, że pomoc przewidziana w rozporządzeniu ma na celu częściową rekompensatę strat poniesionych m.in. przez producentów świń związanych głównie z rosyjskim zakazem przywozu w związku z ogniskami afrykańskiego pomoru świń w niektórych państwach członkowskich. Wynika też, że Komisja, ustalając kwoty pomocy dla poszczególnych państw i zezwalając na dodatkową pomoc , to państwu członkowskiemu zostawiła ustalenie na jakich zasadach ta pomoc będzie udzielana . Właśnie cel pomocy – wyrównanie strat, determinował konieczność posłużenia się okresem referencyjnym sprzed daty wejścia w życie rozporządzenia z dnia 23 lutego 2017 r. i ustalenie, że pomoc może przysługiwać tylko do takiej ilości świń, która była sprzedana w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2016 r. Takie rozwiązanie ustawodawcze nie może być utożsamiane z retroaktywnością prawa , bo prawo nie reguluje w tym przypadku żadnych stosunków prawnych wstecz, a jedynie ustala zasady rekompensaty w oparciu o pewien ustalony model. Bierze pod uwagę wartość produkcji sprzedanej w okresie poprzednim , bezpośrednio poprzedzającym okres wystąpienia nadzwyczajnej zmiany warunków rynkowych, jako wartość bazową do obliczenia należnej rekompensaty. Należy zwrócić uwagę , że zgodnie z § 19 ust. 1 pomoc jest udzielana rolnikowi, który od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. uzyskał cenę ze sprzedaży świń, o których mowa w pkt 1, wyrażoną w cenie netto masy poubojowej ciepłej tuszy świni, niższą od średniej ceny zakupu netto masy poubojowej ciepłej tuszy świni dla wszystkich klas według klasyfikacji poubojowej, notowanej w regionie, w którym znajduje się siedziba stada producenta świń, z której świnie zostały sprzedane, oraz w tygodniu, w którym świnie zostały sprzedane, opublikowanej w biuletynie informacyjnym urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rynków rolnych, wydawanym na podstawie przepisów o rolniczych badaniach rynkowych. Właśnie uzyskanie niższej ceny oraz wykazanie, że w okresie referencyjnym także była dokonywana sprzedaż pozwala na obliczenie stosownej rekompensaty, która zgodnie z § 19 ust. 1 stanowi różnicę między ceną powyżej wskazaną a ceną uzyskaną przez producenta świń za zwierzęta sprzedane w okresie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 1, wskazaną na fakturze lub fakturze VAT RR, wyrażoną w cenie netto masy poubojowej ciepłej tuszy świni, jednak nie wyższą niż: 1) 2 zł za kg masy tuszy w odniesieniu do świń sprzedanych od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.; 2) 1,50 zł za kg masy tuszy w odniesieniu do świń sprzedanych od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r., przy czym pomoc do zwierząt o masie tuszy większej niż 100 kg nie może przekraczać kwoty pomocy do świń o masie tuszy wynoszącej 100 kg. Brak sprzedaży w okresie referencyjnym nie pozwala nie tylko na obliczenie należnej rekompensaty, ale także w ogóle na ustalenie , że rolnik poniósł szkodę. Biorąc powyższe pod uwagę , Sąd uznał, że brak jest podstaw do odmowy zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, stanowiło też akt realizacji rozporządzenia unijnego. Nie zawierało uregulowań sprzecznych z rozporządzeniem 2016/1613, zaś odniesienie się do okresu referencyjnego poprzedzającego okres , w którym miała zastosowanie nadzwyczajna pomoc było zgodne z celem wsparcia i niezbędne do jego prawidłowego udzielenia. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a